案情

　　本案涉案房屋位于某市 A区 B街道办事处 C社区，已办理集体土地使用权证，并载明地号、面积等。原告系该房屋登记权利人，被告为 C社区居民委员会。为了加快城乡一体化建设进程，整合土地资源，促进低效用地再开发，改善村民居住条件，经 C社区居民会议授权居民代表会议表决通过《社区房屋搬迁安置补偿方案》以及收回相关集体土地使用权等事宜。绝大多数居民均签订了安置补偿协议并交回土地，唯有本案原告拒绝签订安置补偿协议。2022年5月26日，被告 C社区居民委员会逐级向街道办事处、区政府报送了涉案《收回集体土地使用权的请示》，呈请批准由社区居民委员会收回该社区相关集体土地使用权，并注销土地使用权登记。区政府作出《关于社区收回集体土地使用权的批复》，同意收回相关集体土地使用权，并注销土地使用权登记，要求社区居民委员会按规定组织实施。2022年8月25日，被告 C社区居民委员会对原告作出《告知书》并送达，告知内容包括收回目的、法律依据、报批程序、社区决议、限期签订协议、腾退房屋、领取补偿款以及陈述申辩权等。2022年8月29日，被告 C社区居民委员会向本案原告作出《决定书》，主要内容包括：社区村庄改造收回集体土地使用权的决议以及作出决定的说明；若被补偿人未在本决定书送达之日起3日内签订搬迁补偿协议及作出决定的说明；被补偿人应在本决定书送达之日起15日内交回集体土地，并拆除地上房屋及附着物；如逾期，社区将组织实施强制拆除，并同时告之原告享有复议、诉讼权利。另查明，虽然该居委会是由农村村委会改名为社区居委会，但其管辖范围、管理模式仍保持原村建制不变。原告对涉案《决定书》不服，遂提起行政诉讼。

　　审理

　　一审法院判决驳回原告诉讼请求，原告不服，提起上诉，二审法院判决驳回上诉。本案的争议焦点为涉案《决定书》的合法性，可从以下三个方面进行分析。原告、被告主体资格确定。一方面是收回集体土地使用权的主体。收回集体土地使用权的主体是村集体经济组织或村民委员会，涉案居民委员已实现村改居，但社区集体经济组织改制尚未完成，其系根据《土地管理法》《村民委员会组织法》等法律的授权，管理、经营属于自己集体所有的土地，可视为履行行政管理职责，行使行政管理职权，作出行政行为，并独立承担相关法律责任。另一方面是诉讼主体资格问题。根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。收回集体土地使用权的合法性。一是目的的公益性。该案《决定书》涉及房屋搬迁安置项目及集体土地使用权收回，主要目的是进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设，加快城乡一体化建设进程，改善村民居住条件，符合社会公共利益需要，属于《土地管理法》第六十六条第一款第一项规定的情形。二是收回集体土地使用权经过了民主议事程序，体现了绝大多数社区居民的意愿，符合大多数居民的利益。三是层报批准并补偿。收回集体土地使用权的事宜通过社区居委会层报涉案原批准用地的人民政府批复。经区人民政府批准同意后，被告据此作出涉案《决定书》，并给予其相关补偿，符合《土地管理法》第六十六条的规定。作出涉案决定书的程序性分析。被告送达《告知书》并告知原告权利义务，原告未提出陈述申辩，被告作出涉案《决定书》程序合法。综上，二审法院经审理认为，被告作出涉案《决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容适当，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，遂驳回原告的诉讼请求。

　　工作建议

　　城中村改造、低效用地再开发过程中，集体土地使用权的收回，主要依据的是《土地管理法》《村民委员会组织法》等法律法规，与自然资源部门的职能密不可分。工作实践中，自然资源管理部门要注意了解掌握以下内容：

　　实施主体要具有法定职权

　　农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。根据现行《土地管理法》第六十六条的规定，集体土地使用权收回的主体是农村集体经济组织，并且收回行为并不改变集体土地的性质。此外，具体经办部门也要有法定职权。实践中，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准过程中，应由相关职能部门对农村集体经济组织提报的申请书及相关材料进行审查。此处涉及两个问题，一个是“谁来审”，另一个是“审什么”。关于“谁来审”，有的观点认为集体土地使用权的收回主要涉及宅基地使用权的收回，而现在宅基地改革和管理有关工作由农业农村部门负责，就应由农业农村部门具体经办。也有观点认为涉及集体土地使用权的收回主要涉及土地相关事项的管理，应由自然资源部门负责。具体工作实践中，可采取乡（镇）、街道办事处、农业农村部门、自然资源部门联合审查等形式来解决。关于“审什么”，主要包括申请书和相关证据材料。具体来说，包括自治情况（相关会议召开的形式、参加人员、表决方式、决定事项、决议内容），提报内容（申请主体、收回目的、会议表决、收回标的、补偿安置、注销登记等），土地现状（土地性质、土地权属、是否存在争议、是否涉及土地征收、登记情况等）以及土地收回的目的用途和补偿安置的内容等，均应进行全面细致的审查。

　　区分情形谨慎适用

　　在工作实践和法律法规的规定中，土地收回情形多样。除《土地管理法》第六十六条规定的集体土地使用权收回外，还有《土地管理法》第五十八条规定的国有土地使用权收回，第三十八条规定的已办审批手续非农建设占用耕地的收回，以及《闲置土地处置办法》规定的闲置土地的收回。相关适用条件与情形必须准确区分、分别适用。尤其必须注意集体土地使用权收回与土地征收中责令交出土地的区别，即该方式的收回不涉及土地征收，土地征收过程中以及土地征收批复下达后，不得以简化程序为由使用该方式收回。因为根据《民法典》第二百二十九条的规定，人民政府的征收决定导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自征收决定生效时发生效力，即集体土地已经征收转为国有土地。如在土地征收后，仍采取集体土地使用权收回的方式收回土地，易造成法规政策冲突、程序混淆。

　　维护群众权益，保障民主权利

　　收回集体土地使用权关系村集体经济组织成员的切身利益，应当广泛征求群众意见，充分保障群众的合法权益，尤其是个别不同意签订补偿安置协议的集体经济组织成员的民主权利。一是告知权利义务。村集体经济组织（居委会）在作出收回集体土地使用权《告知书》《决定书》前，应告知当事人享有陈述申辩权、行政复议和诉讼的权利。否则，会因违反程序正当原则被依法予以撤销。二是告知内容要全面具体。《告知书》《决定书》至少要包括如下内容：原批准用地的人民政府的批复，收回的决议、决定，收回土地的范围，限期签订补偿安置协议和交回的期限，逾期履行的法律后果，救济途径。尤其是补偿安置的内容要明确，要提供货币补偿和房屋安置两种搬迁补偿方式，同时要提供搬迁补偿费、临时安置补偿费、放弃旧房补偿费以及有关奖励等。三是履行民主程序。严格履行村集体经济组织（居民委员会）民主程序，通过召开村两委会（村集体经济组织理事会）、党员及村民会议、村民代表（村集体经济组织成员代表）会议等不同形式，广泛征求村民关于收回集体土地使用权处置意见，并由村庄党员、村民代表对收回事宜进行最终票决，确保回收计划与群众意愿高度一致。

　　坚持程序正当、目的正当

　　收回土地使用权属于对土地使用权人合法财产权利的剥夺，农村集体经济组织在收回集体土地使用权时不仅要符合法定的情形，还要履行严格的程序。一方面要坚持程序的正当性，不能简化流程。需要依照法定的程序，严格遵循《土地管理法》的相关规定，先由农村集体经济组织内部的基层自治形成决议，后经乡（镇）、街道以及农业农村、自然资源等职能部门的审查审核，再报经原批准用地的人民政府批准。此外，既然是集体土地使用权的收回，收回的土地必须是集体土地而不是国有土地，收回后还要保留集体土地的性质。需要注意的是，被收回土地的权属证书要及时进行注销登记，从而形成闭环。另一方面要坚持目的的正当性，不能曲解法律。《土地管理法》第六十六条关于对集体建设用地使用权收回的规定共涉及三种情形，经常使用的是第一款第一项规定的情形，即为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，要符合大多数群众的意愿，符合公共利益属性，属于为本村公益事业建设需要收回集体土地使用权的情形。因此，在工作实践中，要深刻理解立法精神和立法本意，适用目的不能是为了降低审批等级，故意规避土地征收中的责令交出土地。如已启动土地征收程序，已经清点确认，就不能为了所谓的“净地”征收，再用集体土地使用权收回的程序强制拆除房屋而收回土地。工作中，要严格落实国务院办公厅《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》、自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》要求，坚持以人民为中心，贴近基层，贴近实际，体察民情，听取民意，在充分调研的基础上，以法律法规的形式明确集体土地上房屋征收补偿标准和程序，以及何种情形属于公共利益、申请强制执行的条件情形、集体土地使用权证何时注销等事宜，规范城中村改造、低效用地再开发中集体土地使用权的收回等程序。来源：i自然全媒体