未按集体土地征收补偿协议约定安排宅基地相关损失的赔偿标准

　　（最高人民法院第一巡回法庭2019年第1次法官会议纪要）

　　【会议日期】2019年1月25日

　　【主持人】郭修江

　　【出席法官】郭修江、司明灯、龚斌、杨志华、熊俊勇、刘艾涛

　　?基本案情

　　因修建二广高速公路安化(梅城)至邵阳段，2009年6月24日，湖南省人民政府作出《农用地转用、土地征收审批单》，共计征收娄星区及涟源市辖区内452.2286公顷土地用于该路段建设。涟源市政府于2009年9月20日作出《征地公告》，于2009年10月15日发布《征地拆迁补偿安置方案公告》。2010年2月6日，高速公路指挥部与王术某签订《拆迁房屋协议书》，约定案涉房屋拆迁补偿一律按照湖南省娄底市有关政策文件的规定执行，即采取异地新建方式安置，由征地单位另行安排宅基地;用地单位支付地上附着物补偿款、“三通一平”及超深基础补偿;搬家过渡费按3户(王术某户、王买某户、王净某户)11人，城市规划区外2000元/人标准补助，过渡期不超过18个月。同日，王术某等人的父亲王某亦与高速公路指挥部签订《拆迁房屋协议书》，约定内容同上，搬家过渡费按1户2人计算。上述协议签订后，王术某、王某位于征收范围内的房屋均已被拆除。王术某在其房屋被拆除前，在该村集体土地上已另有宅基地并建设了住宅;王买某、王净某在王术某案涉房屋被拆除后，自行获取宅基地建设了住宅;王聪某不属于该集体经济组织成员。因涟源市政府一直未履行宅基地安置义务并对王术某等人提出的国家赔偿申请未予答复，王术某等人提起行政赔偿诉讼，请求涟源市政府赔偿因未履行王术某、王某宅基地安置义务而造成王术某等人的宅基地损失、住房过渡费损失、维权成本以及人口安置费损失。

　　娄底市中级人民法院(2017)湘13行赔初65 号行政赔偿判决认为。本案争议系因集体土地上房屋拆迁补偿安置而产生，不存在违法征收、征用王术某等人财产的问题，王术某等人亦未提出涟源市政府存在房屋拆迁补偿安置以外造成其财产损害的其他违法行为，故王术某等人据此提出的国家赔偿诉讼请求没有法律依据。且涟源市政府拆除的系王术某和王某的房屋，王某已经去世，王术某、王买某、王净某已有住房和宅基地，其要求涟源市政府再另行安置宅基地不符合法律规定。王聪某不属于本集体经济组织成员，涟源市政府无需为其安置宅基地，不存在未安置及过渡安置费损失的赔偿问题。至于王术某等人提出的维权成本及费用损失问题，因并未举证证明具体的损失数额，且该损失并不是涟源市政府的违法行为造成，该赔偿请求不属于行政赔偿的范围。综上，判决驳回王术某等人的赔偿请求。王术某等人不服，提出上诉。

　　湖南省高级人民法院(2018)湘行赔终77号行政赔偿判决认为，王术某房屋因征地拆除后，在本集体经济组织另有一处宅基地，涟源市政府无需再为王术某安置宅基地。王某房屋在征地拆除后去世，其集体经济组织成员的身份自然消失，涟源市政府亦无需再为王某安置宅基地，王术某等人要求继承其父享有宅基地的权利没有法律依据;且王买某、王净某在本集体经济组织均有宅基地，王聪某不属于本集体经济组织的成员，不享有在该集体经济组织安置宅基地的权利。王术某等人提出人口安置费赔偿问题，因该案适用的娄底市人民政府娄政发〔2008]3号《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》(以下简称2008年《安置办法》)对异地新建安置方式并未规定此项补偿，故该项请求没有依据。王术某等人提出因涟源市政府未及时为其安置宅基地造成其住房过渡费用损失的赔偿问题，因王术某已另有宅基地，且已得到住房过渡费的补偿，不存在再增加住房过渡费用的问题。就王某住房过渡费的补偿问题，王术某等人没有提供因租房实际支付费用的证据和确因涟源市政府单方原因导致住房过渡费增加的证据。王术某等人请求判令涟源市政府补偿其维权成本损失，不属于国家赔偿法调整的范围。综上，判决驳回上诉，维持一审赔偿判决。王术某等人不服，申请再审。

　　最高人民法院(2019)最高法行赔再1号行政赔偿判决认为，撤销一、二审赔偿判决，由涟源市政府于赔偿判决生效之日起30日内向王术某等人赔偿王某宅基地价值损失32813.9元、过渡费损失1000元，合计33813.9元及利息，驳回王术某等人的其他赔偿请求。

　　?法律问题

　　集体土地征收中采取异地新建安置方式的宅基地价值损失和过渡费损失如何救济。

　　?法官会议意见

　　行政机关怠于履行法定义务，宅基地价值损失和过渡费损失应予赔偿。根据2008年《安置办法》规定以及案涉《房屋拆迁协议书》的约定，涟源市政府为被拆迁人安置宅基地既是法定义务，也是约定义务。涟源市政府不履行、拖延履行法定职责，导致被拆迁人合法权益遭受损害的，应当承担赔偿责任。王某虽然已经死亡，但不应免除涟源市政府对王某未获得宅基地偿还造成相关损失的赔偿责任，否则不符合公平原则;其因未获得宅基地偿还造成的损失属于财产权，其继承人有权要求赔偿。王术某虽然在房屋被拆除前已经获得宅基地并建设住宅，但包含在王术某户内的王买某、王净某系在案涉房屋拆除后自行获得的宅基地，虽然无需涟源市政府再行安置宅基地，但涟源市政府应向王买某、王净某支付宅基地价值赔偿。2008年《安置办法》未对渡过期超过18个月时过渡费如何计算作出规定但根据充分赔偿原则，对超过18个月获安置的被拆迁人，应当相应增加过渡费，对该部分损失，涟源市政府应予赔偿。

　　?意见阐述

　　一、关于宅基地损失问题

　　宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。加强宅基地管理，对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。而宅基地使用权是农民及农民集体重要的财产权利，直接关系到每个农户的切身利益。规范农村宅基地管理，促进节约、集约用地，依法维护农民宅基地的取得权，是各级人民政府及土地管理部门的法定职责。在集体土地征收过程中，对于采用异地新建安置方式的，组织实施征地的地方人民政府应当积极落实新建宅基地，确保被征地农民及时恢复生产生活，重建稳定和谐的农村集体经济组织秩序。即使约定由被征收人自行寻找宅基地重建土地，组织实施征地的地方人民政府也不能以此为由规避应当承担的法定职责。在被征收人不能自行寻找宅基地的情形下，地方人民政府应当履行安排、偿还被征收人宅基地的法定职责，被征收人应当积极配合并及时报请政府相关职能部门协调、审批。地方人民政府及土地管理部门应当加强监管，对异地新建过程中出现的违法占地行为及时发现、制止及查处，主动采取措施解决具有普遍性的问题。

　　(一)组织征地的人民政府负有履行宅基地补偿安置义务法定职责

　　作为农民依法依申请取得、用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地，宅基地具有一定的福利保障性质。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十四条的规定，对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成行政相对人财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条的规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。本案中，案涉项目《征地拆迁补偿安置方案公告》已经明确，案涉房屋拆迁安置标准按2008年《安置办法》等文件的规定执行，所有集体土地上房屋的拆迁安置均采用异地新建方式。根据 2008年《安置办法》第十一条及第十二条第三项的规定，城市规划区外，一律采取异地新建方式安置;采取异地新建方式安置的，征地单位负责偿还被拆迁合法房屋底层占地面积相应的宅基地，但宅基地面积不得违反有关规定。高速公路指挥部与王术某、王某签订的《拆迁房屋协议书》第一项亦约定，项目内房屋拆迁补偿一律按湖南省娄底市有关政策文件的规定执行，也即应当包含对被征收宅基地的重新安置或补偿。因此，涟源市政府应当为申请人安置宅基地并对宅基地报建、办证费用等相关事项予以落实，这既是法定义务，也是案涉《拆迁房屋协议书》约定的义务。

　　(二)采取异地新建安置方式，被拆迁人自行取得宅基地的情况下，征地单位的宅基地安置义务转化为宅基地价值损失赔偿义务

　　针对王术某所涉房屋拆迁安置的宅基地损失问题，根据其与高速公路指挥部签订的案涉《拆迁房屋协议书》，安置对象为3户11 人，即王术某、王买某、王净某三户。经开庭审理，王术某等人明确其诉讼请求中要求“涟源市政府赔偿因未履行宅基地职责给王术某造成损失 48.56万元”，包含在王术某签订的《拆迁房屋协议书》中共同作为被安置对象的王买某、王净某户应当获得的宅基地损失赔偿。一、二审业已查明，王术某在案涉项目内的房屋拆除时，其在原集体经济组织内已另有宅基地和房屋，故一、二审赔偿判决驳回王术某该部分的赔偿请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。但是王买某、王净某述称其作为被安置人口，因涟源市政府未履行偿还宅基地义务，通过其他方式已经重建房屋居住。在无需涟源市政府再行安置宅基地的情况下，涟源市政府应当向其支付宅基地补助费，这也是符合不断修订的娄底市关于集体土地征收中宅基地补偿安置相关规定的制度安排的。具体到本案中，应当以王买某、王净某获得宅基地的时点作为侵权时点，合理确定宅基地重建费用作为赔偿金基数的方式进行国家赔偿。同时，人民法院在审查相应赔偿请求时，还要对宅基地的购置是否存在违反法律的强制性规定，购置的宅基地面积是否超过规定的面积等问题进行综合考量，确定赔偿金额。

　　(三)签订房屋拆迁补偿协议后被拆迁人死亡的，其继承人有取得宅基地价值损失赔偿金的权利

　　《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第八条第二款和第十条的规定，宅基地使用权与集体经济组织的成员资格密切相关，因具有集体经济组织成员资格而取得、因集体经济组织成员资格的消灭而灭失，不产生不同主体之间的流转和继承的问题。因此，宅基地使用权具有显著的人身依附性，是一项不适用继承的用益物权。被拆迁人在获得组织征地的人民政府偿还宅基地前已经死亡，不符合再行偿还宅基地的条件，但无需再行安置宅基地不能等同于免除行政机关对被征收人因土地征收造成的宅基地损失的赔偿义务。设若行政机关拖延履行其法定职责至行政相对人死亡，既无须继续履行其职责，亦可免除相应的赔偿责任，则明显不符合公平原则。宅基地使用权虽然不能继承，但未获得宅基地遭受损害的赔偿则属于财产权范畴，被征收人的继承人有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条第二款的规定，财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失;市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采用其他合理方式计算损失。本案中，涟源市政府确已无法履行偿还宅基地的义务，则应当以王某死亡时点的宅基地偿还价值为赔偿金基数的方式进行国家赔偿。

　　(四)宅基地价值损失的界定

　　1990年1月3日,《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》确立了农村宅基地有偿使用试点制度;2010年3月2日，国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》(国土资发〔2010〕28号)，进一步明确了该项制度。2随着2019年8月26日《中华人民共和国土地管理法》的修改，2019年9月11日中央农村工作领导小组办公室和农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，才正式规定了农村宅基地有偿流转制度。随着城市建设规模和边界不断向城郊、近郊农村居民点扩展，人多地少矛盾日趋突出。确实出现少数情况下宅基地申请未获批准的村民通过支付相应对价的方式获得原属于其他村民使用的宅基地。但是，这种自然人之间的宅基地转让与上述农民与集体经济组织间宅基地有偿流转的方式有本质区别，被拆迁人因行政机关未履行安置宅基地义务导致的宅基地价值损失，应当在法定框架内通过合理方式进行赔偿。

　　由于各地经济发展水平的差异，宅基地价值损失赔偿的确定具有典型的个案特殊性。本案发生于湖南省娄底市、涟源市。案涉项目集体土地征收始于2009 年，2010 年用地单位与被拆迁人签订《房屋拆迁协议书》后，直至本案再审审理阶段，涟源市政府仍未履行为被拆迁人落实宅基地安置义务。申请人与涟源市政府关于宅基地损失部分的主要争议为:重建宅基地的补偿(宅基地价值补偿)是否包含在《拆迁房屋协议书》约定的补偿款中。针对这一焦点问题，承办人重点对娄底市集体土地征收安置补偿相关规范性文件进行梳理，认定案涉《房屋拆迁协议书》约定的补偿价款未包含宅基地价值补偿，进而明确了涟源市政府的宅基地价值损失赔偿责任。涟源市政府除应支付案涉《拆迁房屋协议书》中约定的补偿款外，还应当向被拆迁人支付重建宅基地的相关费用。且根据2008年以来娄底市集体土地征收安置补偿相关规范性文件中对集体土地征收过程中宅基地补偿的制度安排，允许被征收人自行办理宅基地相关手续，采取货币补偿的方式，对被征收的宅基地实现价值补偿。被拆迁人应当以其获得宅基地的时点作为侵权时点，合理确定宅基地重建费用作为赔偿金基数的方式进行国家赔偿;被拆迁人死亡的，如本案中王某的情形，则应以其死亡时适用的宅基地偿还价值标准为赔偿基数，对其继承人进行国家赔偿。组织征地的人民政府作为赔偿义务机关，有及时支付赔偿金的法定义务。

　　本案中，王术某等人在一、二审中均未明确提出其赔偿请求包括王买某、王净某的宅基地损失在内，亦未提供有效证据证明王买某、王净某新建房屋地址、建房时间和人住时间，以及购买宅基地费用等事项。二审对包含在王术某户内的王买某、王净某宅基地损失的赔偿请求不予支持，并无不当。王买某、王净某应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，收集相应损害事实的证据后，就其相关损失另行提起赔偿诉讼以寻求救济。对于王某的宅基地价值损失，本院参照王某死亡时适用的2012年《安置办法》第十七条第二项的规定，确定涟源市政府赔偿王某宅基地价值损失共计32813.9元及相应利息。

　　(五)房屋拆迁安置补偿协议中安置户数与宅基地安置义务关系的厘清

　　实践中，农村村民确实存在子女成年分户后仍随父母等家族成员共同居住的情况。在集体土地征收的协商和安置补偿协议签订过程中，较为常见的情形是由居住在被拆迁房屋中其中一名家庭成员代表其他被拆迁人与征地实施单位签订房屋拆迁补偿协议，根据安置人口和户数，结合相关安置补偿方案确定补偿款项。对于采用异地新建安置方式安置被拆迁人的，被拆迁人往往提出要求按照房屋拆迁补偿协议记载的被安置人口户数落实宅基地安置补偿义务。对此，根据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第六十二条的规定，农村宅基地的申请和审批具有法定程序，村民因达到分户条件，依法依程序申请并获得规定面积的宅基地，是国家对村民基本居住权利的保障。征收集体土地中的异地新建安置方式，实际上是征地单位通过置换的方式，对被征收对象在征收范围内的宅基地进行对换，从而达到土地征收的目的。因此，异地新建安置与基于家庭自主分户或因家庭困难等原因由集体经济组织视具体情况安置分配宅基地的情况不同被征收宅基地上原有房屋内居住的户数，不影响基于征地事实对该块宅基地进行的置换和偿还。即分户不能作为安置宅基地的条件。按照“征一还一”的原则，组织实施征地的人民政府偿还宅基地的义务对应的是原征收的宅基地数量，至于其他分户后的村民建住宅需要使用宅基地的，应当按照土地管理法及相关宅基地管理办法的规定依法提出申请。

　　二、关于过渡费损失问题

　　2014年4月2日公布并施行的湘政办发(2014〕21号《湖南省人民政府办公厅关于进一步规范集体土地上征地拆迁管理工作的通知》第三条第七项规定:“……确需过渡安置的，要取得被安置农民的理解和支持，并通过安排临时过渡房或支付过渡费的形式，保证被拆迁人在过渡期内的基本居住和生活条件。拆迁过渡期一般不得超过两年，超过期限的应相应增加过渡费的支付额度。”过渡费是拆迁后对被拆迁人给予临时安置的费用，目的是保障被拆迁人在原居住房屋被拆迁后至人住新安置房期间的基本居住和生活条件。在具有安置补偿义务的行政机关怠于履行安置职责或确因其他客观原因无法按时安置时，相应增加过渡费原则既符合客观实际，也有助于实现对被拆迁人合法权益的充分保障。本案中，2008 年《安置办法》第十三条规定，被拆迁人的搬家过渡费按城市规划区外2000元/人标准补助，过渡期不得超过18 个月。案涉《拆迁房屋协议书》中关于过渡费的补偿即按照上述标准予以约定。但是，2008年《安置办法》未就被拆迁人超过18个月仍未获安置的情况下，征收单位是否应继续向被拆迁人支付过渡费以及如何支付过渡费的问题作出规定。2012年《安置办法》第二十条第一款及2016年《安置办法》第四十三条第三项对于土地征收单位解决被拆迁人的补偿安置问题提出越来越严格的时间要求，同时亦明确超过过渡期仍未落实安置的，应当相应增加过渡费的原则。故王术某等人主张涟源市政府应当赔偿超过18个月未予安置的过渡费，依法应予支持。涟源市政府提出王术某等人该项主张没有事实依据，二审则认为申请人没有提供证据证明因租房实际支付费用的事实，故对该项赔偿请求不予支持。但本案中。案涉《拆迁房屋协议书》第一条约定:“……甲方支付补偿经费给乙方，乙方自拆自迁自建及自找过渡住房，拆除材料归乙方所有。”上述协议未就申请人在原集体土地上的房屋被拆除后直至其死亡前自行过渡的形式进行约定，因此，对于王术某等人要求涟源市政府赔偿申请人自房屋被拆除之日起超出2008年《安置办法》规定的18个月仍未获得妥善安置的过渡费的主张，不应限于租房的方式，均应予以支持。

　　根据充分赔偿的原则，本院参照2012 年《安置办法》第二十条“被拆迁人的搬迁过渡费按3000元/人的标准支付;过渡期为18个月，最长不得超过30个月”的规定，给付王某2011年8月至2013年12月的过渡费3000元。同时指出，王某之妻刘某全于2010年1月18日也即签订案涉协议前已经去世，但案涉《拆迁房屋协议书》仍按1户2人计算王某户的搬家过渡费，与事实不符。一、二审均未查明该事实，应予纠正。对于王某多领取的2000元过渡费，应予以扣除。综上，涟源市政府还需支付王术某等人过渡费损失1000元，并以王某死亡时点2013年12月17日为起始时间计算至实际支付时止的相应利息。

　　三、案件审理中发现的问题

　　本院在审查包括本案在内的就案涉项目宅基地损失提起行政赔偿申请再审案件中，发现包括本案申请人在内的案涉项目被拆迁人中，由于涟源市政府自2010年签订《房屋拆迁协议书》，房屋被拆除后，一直未履行安置宅基地义务，有50户被拆迁人通过向本村本组、本村外组或外村村民支付对价的方式购买宅基地自行建房，使用的土地包括承包地、农田甚至基本农田在内，且所建房屋均无报建手续，整个宅基地重建工作处于无序甚至失控的状态。

　　我国实行严格的土地管理政策，土地管理法及物权法对宅基地的取得均有明确的法律规定。《中华人民共和国土地管理法》(2004 修正)第六十二条第二款、第三款规定，农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地;农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照该法第四十四条的规定办理审批手续。第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。根据《娄底市人民政府办公室关于进一步规范和改进农村宅基地管理的实施意见》的规定，县(市、区)人民政府是各行政区域内农村宅基地审批监管的责任主体，要建立完善宅基地监管的动态巡查和联合执法机制，定期或不定期开展宅基地监管工作，制止非法占地行为。针对本案审查过程中发现的上述情形，严重违反土地管理法等法律规定，但在很大程度上是由于本案征地单位不及时履行安置补偿职责造成的。对此，本院在裁判理由中予以特别指出，要求涟源市政府意识到这一问题的严重性，加强对农村宅基地的管理，正确引导农民节约、合理使用土地兴建住宅，严格控制占用耕地，及时、切实地落实好案涉项目被拆迁群众的宅基地安置补偿事宜。对于被拆迁人已经占用非建设用地自行安置建房的，应当尽快完善相关土地的征收补偿程序和规划调整工作，并落实宅基地报建、办证等相关事宜，切实保障被拆迁人的合法权益。最高人民法院第一巡回法庭也将在继续确保行政案件公正审理、实质化解行政争议的同时，切实保障人民群众合法权益，为法治国家、法治政府、法治社会一体建设发挥应有的职能作用。

　　来源：《最高人民法院第一巡回法庭行政主审法官会议纪要（第一卷）》，津法善行、行政法实务