陕西省高院案例：土地权属争议应当以法律、法规等为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实

　　裁判要旨

　　《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。

　　裁判文书

　　陕西省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）陕行终453号

　　上诉人（原审原告）：定边县定边镇曹园子村第二村民小组。

　　负责人：曹应广，该组组长。

　　被上诉人（原审被告）：定边县人民政府。住所地:陕西省定边县东正街41号。

　　法定代表人：苗玉祥，该县县长。

　　委托代理人：张任远，该县自然资源和规划局工作人员。

　　委托代理人：王艳霞，该政府法律顾问。

　　被上诉人（原审被告）：榆林市人民政府。住所地：陕西省榆林市榆阳区青山中路。

　　法定代表人：李春临，该市市长。

　　委托代理人：王舒，该市司法局工作人员。

　　被上诉人（原审第三人）：定边县盐场堡镇二楼村北畔四组。

　　负责人：田江，该组组长。

　　被上诉人（原审第三人）：定边县盐场堡镇东滩村高圈村民小组。

　　负责人：左兴荣，该组组长。

　　委托代理人：张东升，男，系该村村民。

　　委托代理人：李志君，男，系该村村民。

　　上诉人定边县定边镇曹园子村第二村民小组（以下简称曹园子二组）因诉被上诉人定边县人民政府（以下简称定边县政府）、榆林市人民政府（以下简称榆林市政府）、定边县盐场堡镇二楼村北畔四组（以下简称北畔四组）、定边县盐场堡镇东滩村高圈村民小组（以下简称高圈小组）土地行政裁决及土地行政复议一案，不服榆林市中级人民法院（2019）陕08行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年6月4日公开开庭审理了本案。上诉人曹园子二组组长曹应广及委托代理人陈冬杰、马娜，被上诉人定边县政府委托代理人张任远、王艳霞，榆林市政府委托代理人王舒、汪艳萍，北畔四组组长田江，高圈小组组长左兴荣及委托代理人张东升、李志君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原审判决查明：2012年2月21日，曹园子二组向定边县政府申请土地确权，同日，定边县政府所属定边县国土资源执法监察大队向曹园子二组发出土地权属争议案件受理通知书，次日，向原定边县盐场堡镇北畔村民委员会发出土地权属争议立案通知书，送达申请书副本，告知答辩期及委托事项等。2012年3月15日，定边县政府所属定边县国土资源执法监察大队工作人员组织各方当事人进行了现场勘测，形成笔录，确定了争议地名称、位置、四址、面积、附着物及现状。2016年5月26日，工作人员会同中勘公司测绘队勘测确认了曹金山在争议地内耕种地块、曹虎养鸡场地块。

　　2015年3月31日，定边县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二十一条规定，作出定政发[2015]15号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇烂泥池村第三村民小组、北畔村民委员会土地权属争议的处理决定》，决定：在曹、高二姓所买的第四份土地内，沿着A（36452106，4172242）、B（36453102，4171956）、C（36453102，4171522）、D（36452106，4171612）和沿着点E（36452106，4171340）、F（36453102，4171129）、G（36453102，4170846）、H（36452106，4171141）（以上坐标为80坐标）围成的争议地内的天然牧草地两块共计面积约为1194亩土地的所有权确定给曹园子二组集体所有；剩余的争议地面积约为11630.4亩土地的所有权确定给盐场堡镇北畔村民委员会和烂泥池村第三村民小组集体共同所有(其中争议地内的坟地仍维持划分前管理现状)。

　　曹园子二组不服，向榆林市政府申请行政复议，请求撤销上述决定。2015年7月22日，榆林市政府作出榆政复字[2015]18号行政复议决定，认为定边县政府认定曹园子二组在1980年包产到户后再未对争议地进行过管理，又将其中的1194亩土地确权给曹园子二组，在确权处理决定中未查明和列举相关证据；将11630.4亩土地的所有权确定给北畔村委会和烂泥池三组共有，对双方村委会的土地边界情况未作调查，在复议期间亦未提供证明争议地权属状况的相关文件及附图，故该确权行为主要事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项1之规定，撤销了定边县政府作出的定政发[2015]15号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇烂泥池村第三村民小组、北畔村民委员会土地权属争议的处理决定》。

　　2017年5月19日，定边县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二十一条规定，作出定政发[2017]32号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇烂泥池村第三村民小组、北畔村民委员会土地权属争议的处理决定》，决定：将争议地内曹金山耕种的土地（地块一、地块二、地块三、地块四）与曹虎养鸡用地合计约179亩，以及划分给曹姓的第四份土地内，沿着点A（36452106，4172242）、B（36453102，4171956）、C（36453102，4171522）、D（36452106，4171612）和沿着点E（36452106，4171340）、F（36453102，4171129）、G（36453102，4170846）、H（36452106，4171141）（以上坐标为80坐标）围成的争议地内的天然牧草地两块共计面积约为1194亩争议地的土地的所有权确定给曹园子二组集体所有;剩余的争议地按2016年7月28日北畔村委会与烂泥池村委会签订的地界划分协议书中的界线，界线以东面积约为5563.4亩争议地的土地所有权确定给盐场堡北畔村民委员会集体所有，界线以西面积为5888亩争议地的土地所有权确定烂泥池村第三村民小组集体所有(其中争议地内的坟地仍维持划分前管理现状)。

　　曹园子二组仍不服，向榆林市政府申请行政复议，请求撤销上述决定。2017年10月12日，榆林市政府作出榆政复字[2017]18号行政复议决定，认为定边县政府认定“北畔村和烂泥池村第三村民小组对现争议地的大部分土地进行耕种、造林，管理至今，其中颁发土地承包经营权证的土地面积为712.5亩，灌木林面积约为5725.6亩，部分林地有相关部门颁发的林权证”，只采信了部分土地登记材料，对未取得登记的土地管理使用情况未作调查认定，无相关证据支持，主要事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项1之规定，撤销了定边县政府作出的定政发[2017]32号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇烂泥池村第三村民小组、北畔村民委员会土地权属争议的处理决定》。

　　2018年12月20日，定边县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二十一条规定，作出定政发[2018]86号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇东滩村高圈村民小组、二楼村北畔四组土地权属争议的处理决定》（以下简称86号《处理决定》），决定：将争议地内曹金山耕种的土地（地块一、地块二、地块三、地块四及曹金山现住宅周围）与曹虎养鸡用地合计约196亩，以及划分给曹姓的第四份土地内，沿着点A（36452106，4172242）、B（36453102，4171956）、C（36453102，4171522）、D（36452106，4171612）和沿着点E（36452106，4171340）、F（36453102，4171129）、G（36453102，4170846）、H（36452106，4171141）围成的争议地内的天然牧草地两块面积为1194亩，以及在第六份土地内，沿着点I（36453434，4172690）、J（36453766，4172652）、K（36453766，4172561）、L（36453434，4172637）围成的一块盐碱地面积为35.9亩，和沿着M（36453489，4171100）、N（36453765，4171032）、O（36453766，4170686）、P（36453450，4170734）、Q（36453511，4170880）（以上坐标为80坐标）围成的一块土地（其中天然牧草地98.4亩，盐碱地49亩），以上各点所围成的土地合计面积为1573.3亩争议地的土地所有权确定给定边镇曹园子村第二村民小组集体所有；剩余的争议地按2016年7月28日北畔村委会与烂泥池村委会签订的地界划分协议书中的界线，界线以东面积约为5363.1亩争议地的土地所有权确定给盐场堡镇二楼村北畔四组集体所有，界线以西面积为5888亩争议地的土地所有权确定给盐场堡镇东滩村高圈村民小组集体所有(争议地内的坟地仍维持划分前的管理现状)。

　　曹园子二组还不服，向榆林市政府申请行政复议，请求撤销上述决定。2019年4月4日，榆林市政府作出榆政复字[2019]4号行政复议决定（以下简称4号《复议决定》），认为定边县政府对争议地原始来源及具体划分界限，结合争议地耕种管理现状，采信的北畔村民委员会与烂泥池村民委员会签订的地界划分协议、林权证、土地承包经营权证、土地承包合同等证据相互印证，形成证据链，作出的处理决定主要事实清楚，证据确凿，依法应予维持，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持了定边县政府作出的86号《处理决定》。

　　曹园子二组不服，提起本案行政诉讼。

　　原审判决认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；第二款规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案原告与第三人土地所有权争议属于集体之间的争议，被告定边县政府具有处理本案土地确权的法定职权。被告定边县政府受理该案后，将土地确权申请副本送达对方当事人，并告知举证责任及相关事项，各方当事人提供身份证明、授权委托书、证据材料，召集各方当事人现场勘测并形成现场勘测图、现场勘测笔录，确定了争议地名称、位置、四址、面积、附着物及现状，在先后两次作出确权决定被榆林市政府复议决定撤销后补强证据，对争议地管理使用情况进行调查认定，组织调解未果后作出本案被诉确权决定，并送达各方当事人。符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。

　　被告榆林市政府依原告的申请进行行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，亦有行政复议的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第一项之规定，复议维持原确权决定，程序合法。

　　原告认为被告定边县政府确定争议地面积错误，经查，定边县政府召集各方当事人现场勘测并打点形成现场勘测图确定的争议地面积并无不当；原告提出确权错误，但其提供证据之间不能互相印证，形成证据链，故其诉讼请求缺乏证据支持，应予驳回。

　　综上所述，被诉确权决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，被诉行政复议决定程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曹园子二组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹园子二组负担。

　　上诉人曹园子二组上诉称:86号《处理决定》认定事实不清、程序违法、适用法律错误，应当被撤销。一、北畔村委会与烂泥池村委会签订的地界协议真实性存疑，上诉人不认可该协议的效力。本案争议地历时较长，北畔村与烂泥池村在明知土地存在争议的情况下，不通知上诉人擅自签订的地界协议不具有合法性。定边县政府在处理决定中认可争议土地的原始来源，北畔四组并非争议地的原始合法权利人，其不具有和烂泥池村签署地界协议的主体资格，无权对争议地进行划分，该地界协议对上诉人不具有法律效力。《土地权属争议调查处理办法》第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。而定边县政府未对上述协议的效力进行查证，即依据该协议作出处理决定，与法律规定不符。定边县政府曾三次作出处理决定，使用的勘测图均为2014年11月制作。86号《处理决定》作出前未进行实地勘查，因此，该处理决定事实不清、证据不足。二、86号《处理决定》不仅对上诉人申请事项进行审查，还对北畔四组与高圈小组之间的土地权属界线进行划分，属超越职权，且作出处理决定前未进行听证，程序违法。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。本案中，北畔四组和高圈小组未能举证证明有连续使用争议土地二十年的事实。因此，86号《处理决定》不符合上述法律规定。三、榆林市政府依据同一事实和相同证据作出结果相反的复议决定，没有事实和法律依据，依法应予撤销。请求：撤销原判，责令定边县政府重新作出处理决定。

　　被上诉人定边县政府答辩称：一、争议地内的大部分土地是曹、高两家族在1920年从余廷科、余成福手中买的祖遗地，由西向东划分六份，其中一、三、五份归高姓所有，二、四、六份归曹姓所有。但在合作化之后曹园子二组只耕种属其所有的少部分土地，而属其所有的大部分土地被北畔四组和高圈小组耕种管理至今。答辩人认为86号《处理决定》采信北畔村与烂泥池村签订的地界协议，并不影响曹园子二组对争议地主张权属。二、在第二次土地调查时，烂泥池村与北畔村虽然签订了《土地权属界线协议书》，但因该《土地权属界线协议书》与两村村民的居住和土地实际耕种管理现状不符，为解决争议，2016年7月28日，两村重新签订地界协议对土地权属界线进行划分，经核实，新划定的土地权属界线亦是北畔四组与高圈小组的土地权属界线，北畔四组和高圈小组对现争议地内的大部分土地进行耕种管理，其中部分土地领取了《土地承包经营权证》和《林权证》，且两组全体村民一直居住在争议地内，答辩人据此作出86号《处理决定》并无不当。三、2014年11月，答辩人聘请勘测公司依据2012年3月15日的争议地现场确认成果，对争议地予以勘测，确定争议地后，经调查认定，北畔四组和高圈小组已耕种管理争议地连续满二十年，故适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定是正确的。答辩人在查清事实、分清权属关系的基础上，依据相关法律规定作出86号《处理决定》，认定事实清楚、证据确凿。请求：驳回上诉，维持原判。

　　被上诉人榆林市政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确、应予以维持。定边县政府为解决纠纷，通过实地勘验、多方调解、召开座谈会等方法，根据争议地原始来源及地界划分协议，结合耕种现状，以及依法取得的林权证和土地承包经营权证、土地承包合同和现场勘测图、现场勘测笔录，在调解未果后作出被诉处理决定，事实清楚，程序合法。二、答辩人受理复议申请后，结合相关证据对案件进行了书面审理，根据各方当事人所举证据，认定定边县政府作出确权决定主要事实清楚、证据确凿，故作出维持决定正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。

　　被上诉人北畔四组答辩称：一、定边县政府作出处理决定程序违法。《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定，在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。而定边县政府未通知答辩人到场参与土地的实地勘察。二、答辩人提供的《林权证》和《土地承包经营权证》中四至界限与划分给上诉人的1573.3亩土地存在重合的情形。且从2016年定边县农业局监制的《定边县盐场堡镇北畔四组农村土地承包经营权确权登记公示图》中标注划分来看，该1573.3亩土地应归答辩人所有。三、定边县政府以同一事实与理由作出不同的处理决定，榆林市政府明知事实不清、证据不足、未予重新调查，以同一事实与理由作出了维持的复议决定，与之前两次作出撤销的复议决定自相矛盾。四、曹园子二组与曹虎签订《承包土地合同》与事实不符。曹虎2004年到北畔村的土地上开始养鸡，而曹园子二组2015年才申请土地确权，曹园子二组对该土地既无初始权属，也无最终确权结果，其与曹虎签订《承包土地合同》不符合法律规定，不能作为土地确权依据。请求：撤销原判，责令定边县政府重新作出处理决定。

　　被上诉人高圈小组答辩称：原审法院认定事实清楚，证据充分。请求：驳回上诉，维持原判。

　　本院二审查明：定边县政府作出的86号《处理决定》认定：“争议地内大部分土地是曹、高两家族在1920年（民国九年）从余延科、余成福手中买的祖遗地。由西向东划分为六份，其中一、三、五份归高姓所有，二、四、六份归曹姓所有。合作化时高姓的土地归烂泥池村第三村民小组管理使用，曹姓的少部分土地由曹园子村第二村民小组管理使用至八十年代初。现争议地内的大部分土地由二楼村北畔四组和东滩村高圈村民小组进行耕种、造林，管理至今。……经查阅档案，烂泥池村与北畔村在第二次土地调查中签订有《土地权属界线协议书》，但与村民居住和土地的实际耕种管理现状不符。2016年7月28日，北畔村与烂泥池村签订了边界协议，经核实，该协议确定的界线也是盐场堡镇二楼村北畔四组与东滩村高圈村民小组的土地权属界线。”

　　另查明，2018年，定边县盐场堡镇北畔村并入定边县盐场堡镇二楼村，定边县盐场堡镇烂泥池村并入定边县盐场堡镇东滩村。

　　再查明，北畔四组亦不服86号《处理决定》和4号《复议决定》，向榆林市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述处理决定和复议决定。2019年11月18日，榆林市中级人民法院作出（2019）陕08行初36号行政判决，驳回北畔四组的诉讼请求。

　　本院查明的其他事实与原审判决查明的事实一致,本院予以确认。

　　本院认为：本案争议的焦点是：被上诉人定边县政府作出的86号《处理决定》及被上诉人榆林市政府作出的4号《复议决定》是否合法。

　　一、关于被上诉人定边县政府作出的86号《处理决定》是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，被上诉人定边县政府具有确认争议土地权属的法定职权。其在处理涉案土地争议时，召集争议各方现场确认争议地名称、位置、四址，形成现场勘测图及现场勘测笔录，对争议地确定后，经过调查，认定争议地内的大部分土地是曹、高两家族在1920年从余廷科、余成福手中买的祖遗地，由西向东划分六份，其中一、三、五份归高姓所有，二、四、六份归曹姓所有。但是，被上诉人定边县政府在争议地历史来源确定的情况下，即争议地原属烂泥池村和曹园子村，却依据2016年7月28日北畔村委会与烂泥池村委会签署的地界划分协议书，对争议地进行划分并作出被诉86号《处理决定》。经查，该协议并无涉案土地的原权利人曹园子二组参与，且该协议与第二次土地调查时北畔村与烂泥池村签订的《土地权属界线协议书》确定的土地界限不一致。而且，定边县政府也无充分的证据证明其所依据的2016年7月28日地界划分协议未侵犯曹园子二组的合法权益。同时，从定边县政府提交的北畔村和烂泥池村部分村民的《林权证》、《土地承包经营权证》所载四至来看，亦无法确定证载的土地在涉案争议地范围内，且定边县政府在二审庭审时对此问题也未能作出合理说明。因此，定边县政府以此证明争议地大部分归北畔四组和高圈小组管理使用，证据不足。据上，本案曹园子二组、北畔四组和高圈小组三方均对涉案争议地主张权属，而定边县政府在北畔四组对争议地无原始权利来源，曹园子二组未参与的情况下，以北畔村与烂泥池村签署的地界划分协议为主要依据，作出被诉的86号《处理决定》事实不清、证据不足，依法应予撤销。

　　二、关于被上诉人榆林市政府作出的4号《复议决定》是否合法的问题。被上诉人榆林市政府针对定边县政府在被诉86号《处理决定》作出之前的两次处理决定，曾分别作出[2015]18号复议决定和[2017]18号复议决定。上述两次复议决定均撤销了被上诉人定边县政府作出的相应处理决定。被上诉人榆林市政府此次作出的4号《复议决定》维持了定边县政府的86号《处理决定》。榆林市政府在本院二审庭审中陈述称，因86号《处理决定》较前两次补强了证据，其补强的证据为北畔四组和高圈小组缴纳农业税的相关证据，能够认定被诉处理决定事实清楚、证据确凿，遂作出维持的决定。经查，上述证据仅证明两小组缴纳农业税的相关情况，并不能证明与涉案争议地的关系，亦无法证明北畔四组和高圈小组对大部分争议土地进行管理耕种的现实状况。故被上诉人榆林市政府所作复议决定维持86号《处理决定》事实不清、证据不足，依法亦应予撤销。原审判决驳回上诉人曹园子二组的诉讼请求错误，依法应予纠正。

　　综上，上诉人曹园子二组的上诉理由成立，其请求本院予以支持。原审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人定边县政府作出的86号《处理决定》以及被上诉人榆林市政府作出的4号《复议决定》均事实不清、证据不足，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：

　　一、撤销榆林市中级人民法院（2019）陕08行初40号行政判决；

　　二、撤销定边县人民政府作出的定政发[2018]86号《关于定边镇曹园子村第二村民小组与盐场堡镇东滩村高圈村民小组、二楼村北畔四组土地权属争议的处理决定》；

　　三、撤销榆林市人民政府作出的榆政复字[2019]4号行政复议决定；

　　四、责令定边县人民政府于本判决生效后6个月内对定边县定边镇曹园子村第二村民小组与定边县盐场堡镇东滩村高圈村民小组、定边县盐场堡镇二楼村北畔四组土地权属争议重新作出处理决定。

　　一、二审案件受理费各50元，分别由被上诉人定边县人民政府和榆林市人民政府各承担50元。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　徐　炯

　　审判员　赵　婧

　　审判员　杨宗信

　　二〇二〇年六月二十八日

　　书记员　王文玥

　　来源：农地法实务