中国土地律师网—北京土地律师—北京凯诺律师联系我们 | 加入收藏

法律热线:010-53359288 / 18601155977

标签:土地律师  北京土地律师
协同推进集体林权制度改革与国有林场改革
发布日期:2023-11-02点击率:33

  集体林权制度改革是继家庭联产承包责任制之后中国农村经营制度的又一次重大变革,对推动绿色发展、促进乡村振兴、建设生态文明具有重大意义。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化集体林权制度改革方案》(以下简称《方案》),对下一步集体林权制度改革工作作出了总体部署。2008年全面推开的新一轮集体林权制度改革基本完成了明晰产权、承包到户的主体任务。林改虽然取得了一定成效,但距离改革目标还有差距,林地资源碎片化,集体林综合效益不高,森林“四库”作用没有充分发挥。为达到2025年基本形成权属清晰、责权利统一、保护严格、流转有序、监管有效的集体林权制度,《方案》指出要通过继续深化改革,进一步发展林业适度规模经营,推动森林经营更加科学高效、支持保护制度更加完善、林权价值增值途径更加多样,不断促进森林资源持续增长、森林生态质量持续提高、林区发展条件持续改善、农民收入持续增加。面对新形势新问题,全面深化集体林权制度改革的着力点在于构建现代林业产权制度,通过广泛调动农民和社会资本开发利用集体林业的多种功能,从而全面提升集体林业质量和效益。

  通过林业适度规模化经营挖掘集体林经营潜力是实现集体林业高质量发展的途径之一。但我国集体林区林地碎片化与综合效益不高,加之现阶段农村劳动力大量外流、林业社会化服务组织培育不够等问题,适度规模经营以提升林业效益的能力难以发挥,深化集体林权制度改革任重道远。而作为集体林区中另一重要营林主体的国有林场,尽管拥有资金、技术、人才和经营管理等专业优势,但其改革也面临多重挑战。为调动力量支持深化集体林权制度改革,《方案》指出,支持分区分类探索国有林场经营性收入分配激励机制,引导国有林场与农村集体经济组织和农户联合经营,促进集体林经营水平提升。一方面,国有林场改革后,作为生态修复和建设的重要力量,国有林场要强化其生态责任和保护方式,政事分开、事企分开等改革均使其迫切谋求新出路;另一方面,以小农经营为主要经营模式的集体林业占我国林业的半壁江山。根据第九次森林资源清查统计结果,占全国森林面积61.34%的集体林蓄积量相当于国有林蓄积的68.51%,虽然农户拥有大量集体林地资源,但集体林业发展尚未达到预期效果。

  随着我国城镇化进程加快,大量农村劳动力向城镇或非农部门就业转移,一些地区出现了林地抛荒弃管的现象,集体林地经营权流转势在必行。为此,国家推行集体林地“三权分置”改革,引导林地经营权有序流转。与此同时,2015年全国启动国有林场改革,有效解决了国有林场的体制机制问题,“保生态、保民生、保稳定”的改革目标逐步得到实现。在政府引导和市场推动下,通过流转林地经营权和林木所有权,农户与国有林场探索多种产权形式下的合作造林、租赁造林、合作经营、受让经营等联合经营模式。一方面,解决了农户林地抛荒弃管和国有林场造林用地不足问题;另一方面,促进了集体林业适度规模经营和集体林质量的提升。

  通过协同推进集体林权制度改革与国有林场改革为抓手,形成以“股权共有、经营共管、资本共盈、收益共享”的“四共一体”合作模式,可以实现国有林场新发展、林农致富的双赢目标,促进集体林业实现“质”和“量”的双提升。目前,各地在探索集体林权制度改革和国有林场改革协同推进上取得了一定的成效,促进林地适度规模化经营、增加林业经营收益以及提高森林质量发展水平上均有了明显效果。但是,现仍需要从以下三个方面进一步探索协同推进集体林权制度改革与国有林场改革的发展路径。

  一、探索国有林场经营性收入分配激励机制

  拓宽国有林场经营性收入渠道。鼓励国有林场在确保生态建设任务的前提下盘活林场资源,拓展多元业态,充分利用国有林场森林资源与专业技术优势发展林下经济、培育大径材与特种材,适度发展森林康养、生态旅游产业,提升国有林场经营性收入。加大研发投入,培育与确定优势树种种苗、林下优质中药材、林下食用菌等,形成种质资源优势。完善联结机制,充分利用国有林场资源禀赋,通过开展示范推广以带动集体林区发展。探索建立合理的收入分配激励机制。要积极探索国有林场收入分配新思路和政策机制,改革国有林场职工绩效考核办法,在不突破现行制度框架的基础上,积极研究考核结果与绩效工资挂钩的路径,适当拉开职工收入差距,体现多劳多得的价值导向;实行岗位补贴制度,对一线岗位和工作业绩突出者给予适当奖补;落实乡镇以下基层单位津补贴有关制度,充分调动职工尽职尽责、创新创业的积极性。

  二、探索国有林场与农村集体经济组织和农户联合经营模式

  进一步探索多元化联合经营模式。由于农户自身所拥有的资源禀赋不同,合作的利益诉求多样,必然要求经营模式多元化。在充分尊重农户意愿的前提下,当地政府和国有林场要结合各村实际,开展有林地合作经营、委托管理和无林地合作造林等单一模式或组合模式的多种合作经营模式,与农村集体经济组织和农户通过合作造林、现有林合作经营、森林资源托管经营,提升集体森林资源经营水平,增加森林资源经营收益。构建合理的收益共赢机制。推进林业合作经营是一个渐进过程,采取国有林场出资金和技术、农村经济组织搭桥梁、农户流转林地使用权充当股金,收益按比例分成等模式,将零散林地统一集中经营管理,国有林场要探索经营过程透明化、信息披露公开化、合作利益联结方式优化的路径,地方政府要结合乡村振兴战略、生态文明建设和林业生态产业化等国家重大方略统筹好国家各类补助资金、试点资金和发展基金等专项资金予以支持,农村集体经济组织要做好成员意见收集工作与决策过程民主化工作以尊重农户意愿,农户要树立合同与合作意识以保证合作有序稳定展开,最终实现生态保护、资源利用、农民增收“三赢”。

  三、增强协同推进集体林权制度改革与国有林场改革的保障措施

  加强基础设施建设。根据改革试点的经验,依据中央6号文件中《国有林场改革方案》的具体要求,体现生态建设需要,纳入同级政府建设计划,加大对林场供电、饮水安全、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设的投入,将国有林场道路按属性纳入相关公路网规划。加强国有林场基础设施建设,切实改善国有林场生产生活条件,使国有林场基础设施建设步伐与我国农村城镇化进程相匹配,推动农村基础设施现代化,助力城乡一体化发展。强化财政金融支持力度。对国有林场所欠金融债务情况进行调查摸底,按照平等协商和商业化原则积极进行化解。鼓励地方政府向依托国有林场成立的收储担保机构注入风险基金,降低开展林权收储担保的风险,从而吸引社会资本优先对参与国有林场合作的农村集体经济组织和农户开展林权收储担保服务。设置专项贷款项目,同时完善监督和审计机制,在防范金融风险的基础上,对与农村集体经济组织和农户合作造林的国有林场进行专项贷款。增强科学技术支撑。充分利用国有林场苗木培育、造林绿化、营林抚育、木材生产等劳务需求,向农户提供家门口的劳动就业岗位。根据森林管护需要,采取购买社会服务方式,优先聘用困难群众为护林员。开展林业科技服务,发挥国有林场专业技术优势,派遣林业科技人员定期对森林资源培育和森林资源利用等方面进行技术指导服务,帮助提高林业经营水平和森林质量。(兰思仁 福建农林大学校长、教授)来源:中国绿色时报