四川高院案例：集体土地上的建筑物，规划部门未查清位于乡、村庄规划还是城镇规划，所作处罚决定认定事实不清

　　裁判要旨：

　　我国《城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。本案被申请人的房屋用地位于雁山区雁山镇××村委××村村民小组，属农村集体所有的土地，其被规划在乡、村庄规划区还是被规划在桂林市城市规划区，桂林市规划局亦没有提供相关的规划区域用途证据证实，其对被申请人作出的处罚决定亦存在事实不清。

　　裁判文书

　　广西壮族自治区高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）桂行申519号

　　再审申请人（一审被告、二审被上诉人）桂林市规划局,住所地：桂林市临桂区青莲路投资发展商务大厦9-11层。

　　法定代表人周彦，局长。

　　委托代理人吕剑，该局工作人员。

　　委托代理人王崎，广西伏波律师事务所律师。

　　再审申请人（一审被告、二审被上诉人）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。

　　法定代表人秦春成，市长。

　　委托代理人凌翔，桂林市司法局（原法制办）工作人员。

　　委托代理人王崎，广西伏波律师事务所律师。

　　被申请人（一审原告、二审上诉人）韦秀玲，女，1979年11月10日出生，壮族，住桂林市临桂区。

　　被申请人（一审原告、二审上诉人）张月保，男，1975年2月3日出生，汉族，住址同上，系韦秀玲丈夫。

　　再审申请人桂林市规划局、桂林市人民政府与被申请人韦秀玲、张月保行政处罚决定一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行终127号行政判决，向本院申请再审，本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　桂林市规划局、桂林市人民政府申请再审称:1、被申请人韦秀玲、张月保建房用地处于桂林市城市规划区内，相关规划信息己通过政府信息公开方式予以公示。2001年12月，桂林市人民政府在《桂林市城市总体规划（2001-2010)》第五条第二款中明确规定：“城市规划区包括：现桂林市秀峰、叠彩、象山、七星、雁山五区计565平方公里”，相关规划文本及图集等信息在当时的建设和规划委员会网站进行了公示。2011年12月5日后，桂林市人民政府及桂林市规划局均在其网站发布公告，对总体规划草案进行为期一个月的公示并征求公众意见。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，桂林市规划局具有在桂林市实施规划许可及对城乡规划进行监督管理的法定职责。被申请人在城市规划区内建房，未依法申请办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，桂林市规划局有权依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对其进行行政处罚。2、被申请人违法购买宅基地建房违反了法律的强制性规定，桂林市规划局对被申请人违法建设处以限期拆除的行政处罚正确。被申请人系桂林市临桂区南边山乡升平村委会排上村村民，建房需要使用宅基地时，应当依法向本集体经济组织提出申请，但其却在桂林市雁山区雁山镇××村委××向该村村民购买宅基地建房。被申请人在本集体经济组织之外购地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》等法律法规关于农村宅基地“一户一宅”的强制性规定，属严重土地违法行为，故其无法取得合法的用地批准手续。桂林市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及第六十四条的规定，对被申请人的违法建设行为进行行政处罚，制作了现场勘察笔录，发出《住房和城乡建设行政执法调查通知书》，被申请人拒不接受调查。桂林市规划局向被申请人发出《住房和城乡建设行政行政处罚（听证）告知书》，告知拟对其作出限期自行拆除违法建筑的行政处罚及其依法享有陈述、申辩及申请听证的权利。被申请人在法定期限内未作出陈述、申辩。桂林市规划局遂于2015年4月24日作出《广西建设行政处罚决定书》（市规行决字［2015]雁第29号），限其于2015年4月30日前自行拆除违法建筑。二审判决将《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条中对两种并列的违法情节必须择一判断适用的单一处罚方式理解为具有先后适用顺序的递进式处罚方式，在对法律条文的理解上逻辑错误。是否“尚可采取改正措施消除影响”，则应由规划行政主管部门根据查明的违法事实进行判断，属于行政机关的行政裁量权范畴。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”桂林市规划局根据查明的被申请人违法建房的事实，已足以认定其违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对其处以限期拆除违建房屋的行政处罚并无不当。请求：1、撤销桂林市中级人民法院（2018）桂03行终127号行政判决书；2、对本案进行再审，改判驳回被申请人的上诉，维持本案一审桂林市象山区人民法院（2017)桂0304行初34号行政判决。

　　本院认为，本案中，被申请人韦秀玲、张月保对其未取得规划许可证即建设房屋的事实无异议。《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十一条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证的，不得进行建设”，第五十八条规定“违反本办法第三十一条第一款规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府责令停止建设。其建设内容符合建设用地规划许可要求的，责令补办建设工程规划许可手续，并处违法建筑整体建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；其建设内容不符合建设用地规划许可要求的，责令停止建设，并予以拆除。不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处违法建筑整体建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”。我国《城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。二审法院依据我国《城乡规划法》第六十四条及《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十一条、第五十八条的规定认定桂林市规划局行政处罚决定过当，判决撤销象山区人民法院（2017）桂0304行初34号行政判决及桂林市规划局市规行决字[2015]雁第29号《广西建设行政处罚决定书》、桂林市人民政府市政复决字[2015]93号《行政复议决定书》并无不当。

　　另外，我国《城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。本案被申请人的房屋用地位于雁山区雁山镇××村委××村村民小组，属农村集体所有的土地，其被规划在乡、村庄规划区还是被规划在桂林市城市规划区，桂林市规划局亦没有提供相关的规划区域用途证据证实，其对被申请人作出的处罚决定亦存在事实不清。

　　综上，桂林市规划局、桂林市人民政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回桂林市规划局、桂林市人民政府的再审申请。

　　审 判 长　韦伟强

　　审 判 员　曾亦桦

　　审 判 员　韦志勇

　　二〇一九年九月十二日

　　法官助理　梁　慧

　　书 记 员　陈安戈

　　来源：行政法报