最高法院第四巡回法庭会议纪要：人民法院对土地被征收人所受合法损失的认定

　　裁判要旨

　　1．补偿标准与补偿方案具有高度对应性，对补偿方案不服的，通常可适用对补偿标准有异议的前置裁决程序。但对补偿方案的具体实施行为如对土地用途的认定等，并不属于对补偿标准的异议，无须经过法定前置程序。

　　2．征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿土地的用途。土地用途的判断不能简单按照实际使用现状，而应当结合土地用途规划、有权机关颁发的证照以及其他有效证据综合判断。土地用途的变更应当按照法定程序进行。

　　3．因行政主体的行为导致被征收人损失无法认定的，人民法院可以结合双方当事人的主张以及在案证据，参照相关规范性文件、技术规程等，按照有利于被征收人且不违反生活常识的原则，推定相关损失。

　　基本案情

　　王某某系封丘县王村乡火王庄村（以下简称火王庄村）一组村民，其家庭在村里承包有耕地。2013年2月17日，H省人民政府作出《关于封丘县2012年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土〔2013〕152号），同意封丘县征收王村乡等2个乡镇火王庄等5个农村集体经济组织集体耕地28.6243公顷、林地0.5791公顷、草地0.0498公顷、其他农用地0.7954公顷，共计30.0486公顷（其中耕地28.6243公顷），作为封丘县2012年度第一批城乡挂钩试点项目建新区用地，封丘县要按照《H省人民政府关于调整H省征地区片综合地价的通知》（豫政〔2013〕11号）调整后的征地区片综合地价标准落实征地补偿安置方案。附件中的《封丘县2012年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地明细表》显示，火王庄村被征收的农用地总面积为5.4413公顷，其中包括水浇耕地5.3237公顷、草地0.0498公顷、农村道路0.0678公顷，征收范围中不存在林地和沟渠用地。王某某家庭承包的部分耕地及地上附属物被纳入该征收范围。2013年4月25日，封丘县政府发布了（2013）第2号征收土地方案公告。2013年5月10日，封丘县国土资源局发布了（2013）第2号征地补偿安置方案公告。上述两个公告对征收土地范围、征地补偿标准、地上附着物补偿标准等均有明确规定。封丘县政府已将相应的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费拨付给火王庄村委会。2013年10月10日，王某某的案涉承包地被实施强征。王某某因对封丘县政府征地补偿的面积以及地上附着物的种类、数量，补偿数额有异议，提起本案诉讼。

　　另查明，2011年11月14日，封丘县政府办、财政局、规划局、土地局、住建局、王村乡、火王庄村、用地单位联合组织相关人员对火王庄村被征土地上的附着物进行过一次清点。2014年1月24日，王某某以借款的方式从火王庄村委会领取了10000元补偿费。2013年以前封丘县征地补偿的标准就是每亩36500元。2013年补偿标准调整，封丘县政府每亩土地又追加补偿款5500元，火王庄村委会也全额发放给被征地村民，每亩地实际按照42000元发放。

　　争议焦点

　　王某某的诉讼请求是否属于对补偿标准的异议？认定集体土地的用途应当根据实际使用的用途，还是根据法律规定的标准？因行政机关导致受损的合法权益难以认定时，双方当事人均无法提交有效证据证实自己主张的，如何进行处理？首先，关于王某某的诉讼请求是否属于对补偿标准的异议问题。一种意见认为，属于对补偿标准的异议，王某某主张被铲除的林木属于经济林，而经济林地以及经济林木的补偿标准与其他用途的土地有所不同，因而其属于对补偿标准的异议。另一种意见认为，王某某对补偿方案确定的各项补偿标准并无异议，而是对补偿方案具体实施过程中的认定存在异议，即应当认定其涉案土地属于经济林地而非其他农地，因而不属于对补偿标准的异议。

　　其次，关于认定集体土地的用途认定问题。一种意见认为，土地的用途以及地上附着物的认定决定其获得的补偿待遇，而补偿的确定应当实事求是，即按照现实情况予以补偿。另一种意见认为，土地的用途变更有严格的法定程序，若未经法定程序擅自变更，其与实践中常见的违法建设行为相类似，即均属于违法行为而不应得到法律的保护，否则将会鼓励违法行为丛生。

　　最后，关于受损合法权益难以认定时的处理问题。一种意见认为，根据行政诉讼法的举证规则，行政相对人主张行政赔偿的应当提供证据证明其损失，但因被告原因造成无法举证的，行政机关应当提供有效证据否定对方的主张，否则人民法院应当支持行政相对人的赔偿主张。另一种意见认为，即使属于被告原因造成无法举证的，行政相对人亦应承担初步证明责任，不能证明其主张具有合理性以及客观真实性的，人民法院不应支持行政相对人的主张。此外，还有一种意见认为，双方当事人都无法提供有效证据证实自己的主张，且主要由行政机关的行为所致，人民法院应当结合双方当事人提供的相关证据，在符合行业惯例、现实可能等前提下，按照有利于行政相对人的原则作出判断。

　　裁判结果

　　一审：判决封丘县人民政府于判决生效后15日内向王某某支付土地补偿安置费和地上附着物补偿费共计382052.5元。

　　二审：驳回上诉，维持原判。

　　再审审查：裁定驳回再审申请。

　　评析

　　一、补偿标准与补偿方案

　　实践中，被征收人以土地管理部门、市县政府为单独或共同被告就补偿安置方案提起行政诉讼的，人民法院应当如何处理有不同意见。一种意见认为，可以依法予以受理，主要理由为：第一，补偿安置方案属于行政机关作出的具体行政行为，在行为主体、内容等各个方面都符合行政诉讼的受案范围。第二，补偿安置方案与补偿标准不能等同，对其提起行政诉讼无须经过法定的前置程序。另一种意见认为，不能直接受理，但具体理由有多种：其一，认为应当经过前置程序之后才能提起行政诉讼。其二，补偿安置方案的主要内容为适用不特定主体且可以反复适用的一种补偿标准，其性质属于规范性文件，不属于行政诉讼的受案范围。我们认为，现行法律对补偿安置方案应当包含的具体内容也未进一步作出规定，其实践表现也存在多种形式。但《土地管理法实施条例》第25条第3款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”将补偿标准争议与补偿方案都规定于同一条款。另外，根据补偿安置方案的题中应有之义，其主要目的或内容为确定所要征收的土地依法应当给予权利主体的安置和补偿待遇，即对补偿标准的进一步细化，其实质仍偏向于补偿标准。尽管现行法律对何为补偿标准也未进一步作出规定，但从广义范围理解即将其视为补偿的方法并无不当，具体包含补偿的对象、范围、幅度、数额、方式等内容，这与补偿安置方案基本等同。有的地区亦对上述结论明确作出规定，如《黑龙江省征地补偿安置争议处理办法》第6条规定：“具有下列情况之一的，申请人可以依照本办法提出协调裁决申请：（一）对市、县政府批准的征地补偿安置方案有异议的···”因此，在司法实践中，将当事人对补偿方案的不服，参照补偿标准的法定救济路径，并无不当。但需要注意的是，在判断补偿安置方案时，应当采取实质判断标准，即行政法律行为在名称上并未使用但其内容实为补偿安置方案的，应当认定该行为属于补偿安置方案，反之，名称上使用但内容并不属于补偿安置方案的，则不能简单将其按照补偿安置方案予以处理。实践中，有的市县政府直接作出补偿安置方案，将征地决定、补偿标准等内容都一并包含在内。被征地人对此类补偿安置方案提起行政诉讼的，不能简单地完全不予受理，而应当将其中可以依法予以直接受理的内容如征地决定等进行立案审查，对于属于补偿标准部分的内容则告知经过前置程序后再提起行政诉讼。具体到本案，王某某对涉案土地未认定为经济林地不服，但其对补偿方案确定的补偿对象、范围、幅度、数额、方式等内容并无不同意见，因而其诉讼请求属于对具体的补偿实施行为不服，而非对补偿标准不服，无须经过法定的申请裁决之前置程序。

　　二、土地用途的认定

　　2004年修正的《土地管理法》第4条规定“国家实行土地用途管制制度···使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”、第12条规定“依法给改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”、第14条规定“承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”、第25条规定“···未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途”、第47条规定“征收土地的，按照被征地土地的原用途给予补偿”、第65条规定“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：···（二）不按照批准的用途使用土地的”。根据前述规定，集体经济组织成员应当按照土地承包时确定的土地用途使用土地，要改变土地用途的应当按照法律规定报经批准，否则土地可能被依法予以收回。具体到本案，关于案涉土地的用途问题，王某某主张其在案涉土地上种有杏树等植物，应当适用《森林法》（2009年修改版）第4条关于“森林分为以下五类：···（三）经济林：以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木”的规定，认定案涉土地为经济林地。从地上附着物的情况来看，可以认定涉案土地已客观上作为经济林地用途在使用。但案涉土地的批准用途为耕地，土地承包时亦明确其用途为耕地，王某某未经法定程序而擅自变更土地用途， 集体经济组织可以按照法定程序经批准后收回涉案土地。但考虑到村集体经济组织并未依法收回，且封丘县政府认同对涉案土地给予补偿，因而人民法院根据法律规定按照土地原用途适用补偿的标准。

　　三、土地补偿面积及附着物的认定

　　通常而言，村集体经济组织与其成员之间确定土地承包关系的，应当依法签订土地承包合同，对土地的用途以及面积等事项进行明确约定。但现实中，由于地方习惯以及法治意识等方面的影响，未严格遵循土地承包的法定程序如未依法签订土地承包合同，甚至未依法保存必要的证明材料如土地登记簿等，但村集体经济组织及其成员都认同土地承包关系。对于此类情形，由于土地承包具有较强的自治性质，在其未侵犯其他经济组织成员合法权益或没有其他主体提出异议并主张权益的情形下，即无须进一步举证证明承包关系，人民法院应当确认村集体与村民共同认定的事实。但是，对于土地承包关系的具体事项如承包的面积等，村集体与村民应当提供有效证据证明自身的主张成立。具体到本案，就案涉土地的面积问题，原审法院根据王某某所在的村集体和封丘县政府在征地过程中所做的测量记录，结合原审法院的实地调查，并经协调王某某与封丘县政府后，最终确定王某某的被征土地面积，并无不当。另外，从权属来源看，集体土地的所有权属于村集体，土地使用权的原始权属归于村集体，村民通过签订土地承包合同的方式才使土地使用权发生争议，因而对于集体土地是否属于村民承包的范围即土地承包面积，应当由村民承担举证责任，不能提供证据证明的，不发生土地使用权主体发生变更的法律效果即仍属于村集体所有并使用。因此，王某某提出土地面积不足的主张，但没有提供有效证据予以证实，其主张因没有事实根据而不成立。

　　关于地上附着物的确定，应当根据实际情况进行确认。根据《行政诉讼法》第38条第2款及《行政诉讼法司法解释》第47条的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。具体到本案，封丘县政府应根据国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》之规定，负有将拟征收土地的面积、地上附着物的状况等情况调查清楚并经被征地农村集体经济组织和农户确认的义务，以确定补偿的具体数额。封丘县政府在清除地上附着物前未履行该项义务，且地上附着物已被清除，导致真实数量无法查清，封丘县政府应当承担相应责任。

　　鉴于王某某的地上附着物在征收中已被毁坏，导致其无法就附着物损失进行举证，王某某主张存在金银花、草莓、果树等附着物，因其已尽到最初的举证责任，且未脱离客观可行范围，在封丘县政府未提供有效证据予以否定即与封丘县政府提交的补偿清单中所列的附着物种类基本相同的情形下，人民法院对此应当予以确认。同样，关于附着物的数量，也应当按照前述标准予以确认。但不同的是，王某某所主张的附着物数量已经超出相关种植规范性文件、造林技术规程所规定的行业标准，在现实可行性方面具有较大存疑之处。新乡市人民政府新政文〔2011〕95号文件规定了果树幼龄期每亩不超过220棵，初果期果树每亩不超过120棵，盛果期果树每亩不得超过80棵。原则上，实际种植的地上附着物数量不会超出前述标准。在行政相对人与行政机关都无法提供证据证实自己主张时，可以按照前述标准的最高幅度确定种植数量，有利于保护行政相对人的合法权益。

　　但是，客观现实是，土地权利人实际种植的数量确可能超过最高种植标准。对于超出种植标准之外的地上附着物是否应当予以补偿，仍尚未形成统一意见。一种意见认为，不应当补偿，主要理由为：超出种植的数量要求，可以推定其超出范围的部分属于违法种植行为，不应当得到法定保护。另一种意见认为，补偿应当尊重客观现实，若实际种植的数量确超过种植规范的，同样应当予以保护。而且，种植规范通常只具有指导性质，并不属于法定的强制性规范，不能以超出种植规范的范围而认定其不属于合法权益。目前而言，在相关主体未达成统一意见，且现行法律未作出明确规定的情形下，基于客观情况确定赔偿数额，有助于保护土地权利人的合法权益，人民法院按此标准作出裁判的，不宜否定其合法性。本案中，310棵果树为封丘县政府统计确认，60棵花椒树、20棵金银花树经双方在协调过程中认可，其他树木也是在原审法院现场调查以后测算，可以推定前述数量属于客观现实的种植情况。尽管其数量超出种植规范性文件的要求，但不宜否定其属于补偿范围的结论，因而原审法院认为封丘县人政府以新乡市人民政府新政文〔2011〕95号文件规定的每亩地上附着物的标准不足以证明王某某地上附着物的真实情况，该项理由缺乏事实依据，并无不当。尽管如此，王某某对此事实仍然存在不服，但考虑到封丘县政府已就案涉征收土地的测量面积及地上附着物清点情况提交相关证据，虽然制作形式不够规范，但其内容的真实性由火王庄村委会的签字盖章予以证明，可以初步证明相关事实。王某某对认定的事实不服的，应当提供有效证据予以证实。因此，原审法院未完全支持王某某的诉讼请求，亦无不当。

　　综上所述，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，由于案涉土地及地上附着物已被强行征收，导致王某某客观上无法就损失情况进行举证，因而计算征地补偿费的举证责任应当由封丘县政府承担。人民法院结合双方当事人的主张以及在案证据，按照有利于申请人且不违反生活常识的原则，推定案涉地上附着物的种类和数量，并无不当。

　　来源：行政涉法研究