案情

　　2021年8月，某跨境贸易物流公司计划到某市建设跨境物流基地，留意到该市法院正在网络拍卖一宗出让性质的综合用地，地块面积约50亩，且周边交通便利，起拍价格为每亩30万元。经过竞价，该物流公司以每亩40万元的价格竞买成功，在向拍卖法院的指定账户支付了2000万元后，法院向该物流公司和该市不动产登记中心送达了执行过户裁定书，明确这宗原为该市某水泥制品厂的建设用地使用权及地上房屋所有权归物流公司所有，同时告知买受人物流公司可持裁定书到不动产登记机构办理过户。

　　物流公司工作人员持裁定书等材料到该市不动产登记中心办理相关产权过户手续时，被告知原《国有土地使用证》上登记的土地用途不规范，须到该市自然资源局申请明确土地用途后才能办理转移过户登记。物流公司的工作人员在向该市自然资源局咨询确定土地性质的过程中，被告知只能按工业用地进行登记，这与物流公司竞买期望有很大差距，物流公司便向该市自然资源局递交了要求按原批准用途进行登记的申请报告。市自然资源局在组织核查该宗地历史审批材料后，书面答复物流公司该宗地用途为工业用地。

　　物流公司不服，于2022年4月以市自然资源局的答复改变土地用途侵害其权益及违法实施执行裁定为由，将市自然资源局起诉至某区人民法院。

　　分歧

　　土地用途在很大程度上决定土地利用价值，正因为不同用途的土地价值差异较大，让相关各方对其高度关注。实践中，不规范的土地用途标注易导致理解分歧，进而引发行政纠纷。

　　物流公司认为，综合用地应包括两种或两种以上用途的土地，市自然资源局将原登记用途从“综合用地”擅自变更为“工业用地”，侵犯了其合法权益。在协助拍卖法院办理不动产转移过户登记时，市自然资源局调整土地用途改变了处置标的，属违法扩大执行范围。市自然资源局应纠正其行为，按“综合用地”或是“城镇住宅用地50%、工业用地50%”的用途给予办理转移过户登记。

　　拍卖法院认为：因原水泥厂与该市农村信用社的借贷纠纷案，法院对原水泥厂名下土地及房产进行拍卖，以偿还原水泥厂的到期债务。法院在拍卖公示中已经将地块相关规划、用地、登记等审批材料进行公示，并结合地块实地情况评估后确定了拍卖价格；对于综合用地是否应包括城镇住宅用地、仓储用地等其他用途的问题，不在法院解释范畴；竞买人参与竞买前应充分了解标的物情况。

　　市不动产登记中心认为：原水泥厂名下的《国有土地使用证》登记的宗地用途为综合用地，但综合用地并不是标准的土地用途分类，不符合国家及省的不动产登记规范，现市自然资源局经核定确认宗地用途为工业用地后，物流公司可提供申请转移过户的材料，申请不动产转移登记将此宗地按工业用地登记过户到其名下。

　　市自然资源局认为：虽然2004年土地管理部门将此宗地出让给原水泥厂时，土地出让合同约定以及《国有土地使用证》登记的用途是综合用地，但综合用地并不是标准的土地分类用途，这类历史遗留问题在权利人开发利用土地的过程中已陆续得到纠正；经核查，原水泥厂取得此宗土地后的规划及用地审批文件，无论是2008年核发的建设用地批准书、用地批复等用地审批材料，还是2010年核准的地块总平图、建设用地规划许可证等规划审批材料，都明确该宗地用途为工业用地，且实际建设的也是车间、配电房等工业建筑；因原水泥厂在2004年领取《国有土地使用证》后，未再办理不动产变更登记业务，以致不动产登记信息未能按相关审批文件的进行明确。

　　分析

　　随着土地用途分类标准及登记规范的不断完善，历史遗留的不规范做法应予以纠正。土地用途分类标准从全国农业区划委员会于1984年颁布的《土地利用现状调查技术规程》中的《土地利用现状分类及含义》到《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），再到现行的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，土地分类体系处于不断发展、完善的过程。在这个过程中，无论是原土地管理部门，还是原规划管理部门，或是其他行政管理部门，在使用土地分类标准所确定土地用途的过程中，难免会存在不规范的情况。随着《土地利用现状分类》于2007年颁布实施，我国开始规范土地用途的表示，要求各相关管理部门在办理用地选址、规划定点、供地审批、土地登记、总平审批等环节，都统一使用《土地利用现状分类》中的土地分类名称，确保在整个土地开发建设周期内对土地利用方式的管理保持一致；对于历史遗留不规范土地用途表示，则要求在土地申报用地、规划、登记等相关审批时，逐步进行明确并予以纠正。

　　本案例中，虽然原水泥厂取得土地时《国有土地使用证》登记的用途是综合用地，但综合用地并不是《土地利用现状分类》中规定的标准表述，不能在办理不动产登记转移登记中仍沿用这类不规范的表述，进而影响后续相关管理。

　　登记土地用途不规范的，须依据用地、规划等审批文件进行明确。根据《土地管理法》《房地产管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规的有关规定，国家实行土地用途管制制度，依法改变土地用途的，必须持批准文件申请土地变更登记。由于不动产登记是依申请登记，实践中，若土地用途已经批准改变，而权利人不主动申请不动产变更登记，就会出现登记内容未能现势反映土地用途改变的问题。这种情况下，真正有效并可以实施的，是经依法审批的土地用途，而不是不动产权证书上登记的用途。所以，在判断合法有效土地用途时不能机械地只看不动产登记的结果。为解决两者衔接问题，部分地方制定规范不动产登记的规定时，对登记用途与《土地利用现状分类》不一致的情况，要求应依据合法有效用地、规划等审批文件予以明确。

　　本案例中，在原水泥厂后续取得规划许可已明确土地用途为工业用地，水泥厂已按工业用地进行建设使用。同时，现行的土地分类标准无“综合用地”的分类概念，也无应按多种用途比例列明登记的规定。物流公司提出按“城镇住宅用地50%、工业用地50%”的用途进行登记的诉求，与该地块用地、规划等审批文件不符，难以得到相关部门的支持。

　　依据审批明确土地用途为依法履职行为，并不属于扩大协助执行范围。协助人民法院办理执行中涉及房屋产权、土地使用权变更过户，是自然资源主管部门的法定职责。人民法院向行政机关发出的执行裁定书、协助执行通知书是司法权的实现，行政机关必须协助执行。通常来说，协助执行导致的后果，不由协助执行机关承担。但也有例外的情形，依据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，行政机关根据人民法院的生效判决、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。根据这一规定，行政机关在协助执行过程中，扩大执行范围或者采取违法方式实施的，就有可能面临行政诉讼。自然资源主管部门协助执行过程中，处理土地用途登记的历史遗留问题时，应依据用地、规划等进行审批。对照现行国家分类标准核实明确不规范的土地用途表述，属于依法依规履职的行为，即没有改变原审批的事项，也没有增加行政相对人负担，不属于扩大协助执行范围。

　　本案例中，某区人民法院经审查后认为，市自然资源局协助执行过程中明确宗地用途为工业用地的行为，不属于扩大执行范围或者采取违法方式实施的情形，不属于行政诉讼案件的受案范围。据此，法院裁定驳回了物流公司的起诉。

　　在土地用途分类标准不断发展和完善的过程中，难免会存在历史原因导致的不规范表述的遗留问题，不规范用途表述在以不动产登记等途径公示后，易引发对于土地利用方式的分歧。自然资源主管部门要在协助处理法院执行土地过户中，妥善处理这类土地用途不规范登记引发的矛盾冲突，避免出现协助法院执行中被判定为扩大执行范围或者采取违法方式实施的情况。这就要充分收集历史用地、规划等审批资料，对照现行《土地利用现状分类》，实事求是地分析土地用途应对应的标准分类名称，确保核定土地用途时事实及法律依据充分，并将核定结果依程序及时告知行政相对人以及执行法院。在日常工作中，更应注意提醒相关行政相对人，在出现涉及不动产的行政许可事项变化时，应及时申请变更登记，将不动产物权变动情况记载在不动产登记簿上，及时更新不动产利用状况的变化，确保不动产登记内容的现势性，以预防出现此类土地用途登记不规范引发的行政纠纷。

　　本文谨代表作者观点

　　（特约撰稿人 朱迪）

　　来源：中国自然资源报