案情

　　2024年6月，某市不动产登记中心接到湖光小区住户陈某某要求退还房屋土地出让金的申请。经核查，陈某某要求退还土地出让金的房屋位于该市临江区湖光小区2栋201号，建筑面积为90平方米。湖光小区建于2003年，属经济适用房项目，其土地性质为国有划拨土地。2018年4月，原房主陆某某在办理了经济适用房上市审批手续后与陈某某签订了房屋买卖合同。后陈某某补办了此套房屋土地的出让手续，并缴纳了土地出让金2.4万元，在申请不动产登记后领取了不动产权证。陈某某要求退还土地出让金的缘由是：湖光小区已纳入该市2024年旧城改造项目，其名下房屋的征收补偿金额为37.8万元，而其到征拆中心了解到湖光小区的房屋补偿单价都是统一的每平方米4200元，对此有异议。陈某某要求按同地段的商品房价格每平方米12000元的标准进行补偿。征拆中心拒绝了陈某某的请求，于是陈某某就想出了用退还土地出让金的方式，增加其在旧城改造征拆补偿中的收益。市不动产登记中心在征询市自然资源局、市税务局等部门意见后，出具了不予受理通知书，拒绝了陈某某退还土地出让金的申请。陈某某不服，向该市人民政府申请了行政复议。

　　分析

　　现行的法律法规对于土地出让金的计算、征收等有明确的规定，但是并没有退还出让金的程序或规定。采用退还出让金的方式将出让性质土地转为划拨性质，在实践中是否可行，各方意见不一。陈某某认为，自己名下的房屋是在办理转移登记的时候，应市不动产登记中心的要求，缴纳了土地出让金才将房屋的土地性质由划拨变成出让的，但在征拆的时候却不能和周边的商品房一样享受土地为出让性质房屋的补偿标准，市不动产登记中心应当退还他缴纳的土地出让金。市征拆中心认为，该中心委托的评估机构调查湖光小区为经济适用房项目，依据土地性质、使用年限等参数评估的补偿单价为每平方米4200元，此标准经审核程序予以确认，陈某某提出按周边新建商品房价格进行补偿的要求不合理，也不符合房屋征拆的相关政策。市不动产登记中心认为，经济适用房上市补缴土地出让金的手续是市自然资源局委托该中心的业务，在委托授权协议的委托事项中没有退还土地出让金将土地性质由出让转为划拨的业务授权，在征询相关部门意见后，该中心不予受理陈某某的申请。市税务局认为，自2022年1月1日起实施土地出让金征管划转以来，除误算退库、解除出让合同之外，并没有其他可将已缴纳的土地出让金退回的规定，陈某某以房屋征拆为由申请退还土地出让金不符合退回情形。市自然资源局认为，此套房屋的土地出让金收缴是基于经济适用房上市交易不符合保留土地划拨性质的情况，而给予房屋买受人办理划拨补办出让的用地手续，是为了确保土地使用权与房屋所有权的权利一致。陈某某提出采用退还出让金的方式将出让性质土地转为划拨性质并无政策法律依据，陈某某对征收补偿标准持不同意见，可向征拆管理部门提出。市司法局认为，陈某某提出以退还出让金的方式将出让性质土地转为划拨性质的诉求，没有相应的政策法律依据，市不动产登记中心以书面方式告知不予受理，处理方式恰当。但市征拆中心在组织湖光小区的征拆工作时，没考虑小区部分已办理经济适用房上市手续与未办理上市手续的经济适用房之间的权利价值有不妥之处。

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　　分析

　　除特定情形之外，土地出让金不能返还

　　土地出让金是各级政府土地管理部门按规定向受让人收取的土地出让价款。根据土地管理法等相关法律规定，土地出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发，其作为政府性基金的重要组成部分，有严格的使用规范和管理要求。随意返还或挪用土地出让金，可能导致公共资金流失、滥用或滋生腐败等问题，损害国家和公众利益。节约集约利用土地规定第二十二条“经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格。各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款”的相关规定，明确了不允许以任何形式返还土地出让金，除了在办理土地出让的过程中核算土地出让金核算有误、因不符合法律法规被撤销等特殊情形。

　　本案例中，陈某某于2018年因购买经济适用房办理对应土地面积的出让手续，并缴纳土地出让金，领取了不动产权证。6年后，其又提出返还所有土地出让金。从其提供的材料来看，其理由既不是2018年办理出让收益时土地出让金核算有误，也不是出让行为违反国家法律法规应撤销，不属于应退还土地出让金的特定情形。

　　划拨适用范围有限，划拨补办出让手续不可逆

　　土地出让金收缴与土地性质之间的关系不能简单理解为交钱了就是出让的，没交就是划拨的。土地出让金收缴是办理土地出让许可程序的环节之一。土地按出让方式还是划拨方式供应，决定因素并不是土地出让金缴交与否，而是其是否符合《划拨用地目录》所规定的适用范围，符合的可以采用划拨方式供地，不符合的则应采用出让方式供地。为此，民法典第三百四十七条“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权”的相关规定对此进行了明确。实践中，房改房、经济适用房等项目在建设时符合划拨供地的情形，以划拨方式取得土地进行建设，后因城市管理、产权人需求等因素变化，调整了项目性质不再符合采用划拨供地的条件的，就须通过补办出让手续使其产权结构完整。因土地性质、产权类型等都发生变化，通过划拨土地使用权补办出让手续，将划拨土地使用权转为出让土地使用权，这一过程是不可逆的。

　　本案例中，陈某某因购买上市经济适用房，申请办理划拨土地使用权补办出让手续，其根源是此套经济适用房上市后参照商品房管理，已不再符合使用划拨性质土地的条件，须办理出让手续使其与商品房的产权结构保持一致。这一转变不仅涉及法律和行政程序的变更，还涉及土地使用权的性质转变。因此，陈某某想将土地性质由出让性质逆转为划拨性质的诉求没有政策法律依据。

　　征收补偿标准异议，应通过部门间协商机制解决

　　划拨土地使用权与出让土地使用权取得方式和权利属性有本质的区别。从划拨土地使用权到出让土地使用权的变化，将导致地上房屋产权结构的变化，进而影响不动产价值变化。经济适用房在上市出售并且缴纳土地出让金之后，其产权性质即等同于商品房产权，对其征收补偿亦应不同于未上市的经济适用房。若征收管理部门在核定经济适用房项目的补偿标准时，未区分已上市并缴纳土地出让金的经济适用房，导致房屋补偿价格未能体现产权性质的差异，将引发经济适用房业主对征收补偿标准持有异议。要解决此类异议，需要自然资源、司法、征拆等相关职能管理部门通过协商对已上市经济适用房的产权性质达成共识。

　　本案例中，市征收中心将湖光小区的房屋均按经济适用房核定征收补偿标准，忽略了湖光小区内已上市经济适用房的产权变化，引发陈某某等业主的补偿异议，进而要求退还土地出让金。

　　综上来看，出让的土地不能通过退还土地出让金的方式转为划拨性质。首先，土地应以出让方式还是划拨方式取得，主要看其是否适用于《划拨用地目录》所规定的范围，凡是不符合的应采用出让方式供地。经济适用房上市过程中，通过补办出让手续将原为划拨性质土地调整为出让性质，正是因为其上市后不再符合划拨性质土地的适用范围，也就不具备再转为划拨性质土地的基础。其次，土地出让金收支管理有严格的规范，除特定情形外不能随意退还。经济适用房履行上市审批手续后，其补办土地出让手续符合相关法律法规的规定，不属于应撤销并退还土地出让金的情形。再次，划拨土地使用权补办出让手续改变了土地使用权性质，也改变了其对应的房屋的产权结构，使其转移、抵押等不再受限，亦增加其价值。实践中，难免有些部门、个人对这一系列变化不理解，而忽略其价值的调整，或误认为其有可逆性，影响了相关工作的正常开展。对此，不论是自然资源部门还是房屋征收部门都应对土地使用权性质的适用范围、价值内涵等有准确的理解，以避免因此引发的异议及矛盾，不断消除部门之间信息不畅的中间地带，补齐工作机制中的漏洞与短板，打通工作壁垒，构建顺畅联动机制，为人民群众提供更为优质高效的服务。

　　本案例中，在司法、不动产登记、征拆等部门的沟通协调后，对已缴纳土地出让金上市的经济适用房的价值差异达成了共识，在被征拆人的见证下重新组织了评估。陈某某也通过相关部门的政策解释，理解了划拨土地补办出让手续的相关规定，撤回了要求退还土地出让金的行政复议诉求。

　　来源：土地观察；行政涉法研究