案情

　　2022年6月，富通公司与某市土地出让服务中心签订土地使用权公开交易成交确认书，确认富通公司通过公开挂牌竞价的方式取得该市工业集中区“标准地”示范区内170亩物流仓储用地的土地使用权。

　　在该市土地出让服务中心履行交地手续后，为方便施工管理，富通公司于当年7月开始在地块内修建围墙。但在修建地块西南角的围墙时遭到宁达公司的阻挠，宁达公司阻挠的理由是：这部分约2亩的地块在其原有《国有土地使用证》的宗地范围内，虽然这部分的土地在2016年因土地盘整已被收回，且也不在其现持有的《国有土地使用证》宗地范围内，但工业集中区管委会一直没有解决土地盘整补偿的历史遗留问题，市土地出让服务中心就将土地进行挂牌出让，侵害了其权利。

　　随后，宁达公司以此物流仓储用地公开出让行为违法为由，向市中级人民法院提起行政诉讼，起诉市自然资源局与市土地出让服务中心，并将富通公司列为第三人，请求撤销物流仓储用地的出让行为以及富通公司名下的不动产权证书；要求富通公司在诉讼结束前保持地上现状，不得进行开发建设。

　　分歧

　　在旧城改造、“标准地”盘整等需要将土地收回整合后重新出让的工作中，各方对于收回国有土地使用权法律关系的理解差异，有可能导致争议纠纷延续到后续的土地再出让阶段。

　　宁达公司认为：富通公司持有的物流仓储用地的不动产权证书中，约有2亩土地与其原有《国有土地使用证》的宗地范围重合，在土地盘整过程中，工业集中区管委会曾经承诺用置换方式对该公司被收回的土地进行补偿，但一直没有落实置换地块，相关收回补偿手续未完善就将土地出让给富通公司，侵犯了其合法权益。

　　富通公司认为，其依法参与土地招拍挂公开出让活动，足额缴纳了土地出让金，善意取得物流仓储用地的土地使用权并办理了不动产登记，应受法律保护。

　　市自然资源局认为，宁达公司原《国有土地使用证》已被注销，部分土地已被收回，现持有的《国有土地使用证》宗地范围与富通公司持有的物流仓储用地不动产权证书宗地范围，既不相邻，也不重叠，且间隔了一条市政道路，宁达公司主张侵权理由并不成立。

　　工业集中区管委会认为，在推动工业集中区“标准地”示范区的土地盘整过程中，结合各地块实际情况采用了土地置换、货币补偿等多种方式推动工作，土地置换主要是针对被收回面积10亩以上的地块。宁达公司的地块被收回面积仅为6亩，并已采用货币补偿方式进行了补偿。其中4亩是市政道路修建需要收回，不适宜用土地置换方式进行补偿。

　　分析

　　土地置换不是法律规定的补偿方式

　　根据《土地管理法》第五十八条的规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可收回国有土地使用权，并对土地使用权人应当给予适当补偿。同时，根据《民法典》第三百五十八条的规定，建设用地使用权期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依据本法第二百四十三条的规定对该土地上的房屋以及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。除此之外，并没有其他收回国有土地使用权的细化补偿安置规章。对于提前收回国有土地使用权，各地大多采用的是基于评估的货币补偿方式。实践中，虽然有部分地市结合当地实际，采用土地置换的方式解决征拆难以推动的现实问题，但需要强调的是，为实施规划提前收回国有土地使用权具有强制处分性质，不具备可协商性，须严格按照法律规定实施，以此方式作为实物补偿的特殊形式的，仍须通过地方性的法规细化明确，确保合理合规。

　　本案例中，工业集中区管委会对收回宁达公司土地已采用货币补偿方式进行了补偿，宁达公司仍期望通过协商将补偿改为土地置换方式，并没有法律依据也不会得到法院的支持。

　　对土地收回有异议与后续土地出让无关

　　收回国有土地使用权与出让国有土地使用权是两个不同的行政行为。行政相对人对收回国有土地使用权的行政行为有异议的，应在法定起诉期限内对收回土地的行政行为提起行政诉讼，收回国有土地使用权之后的出让行为与之前的行政行为无关。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十九条的规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。也就是说，在国有土地使用权被收回后，原权利人即丧失对相关土地的权利，无权干涉后续涉及该土地的行政行为。以收回阶段的行政行为有瑕疵为由，要求撤销后续出让行政行为的诉求，没有法律依据。

　　本案例中，宁达公司对工业集中区管委会收回国有土地使用权的补偿方式有异议，应针对收回的具体行政行为提出，转而要求撤销后续出让行政行为，这并不能解决其调整补偿方式的诉求。

　　原权利人不是后续土地出让利害关系人

　　依据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。上述条款明确，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才有权就具体行政行为提起行政诉讼。也就是说，与被诉行政行为有利害关系，是行政诉讼原告主体资格的法定条件，且起诉人应当提供证据，初步证明其与被诉行政行为有利害关系；不能证明与被诉行政行为有利害关系的，不具有原告主体资格。国有土地使用权因收回土地而终止后，原土地权利人与被收回土地的后续行政行为不再有法律上的利害关系，不具有对此提起行政诉讼的原告资格。

　　本案例中，宁达公司既不是物流仓储用地招拍挂公开出让活动的行政行为相对人，也不是利害关系人，其不具备针对该出让行为提起行政诉讼的主体资格。市中级人民法院经审查后认为，两公司名下的土地既不相邻，也不重叠，宁达公司的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，判决驳回了宁达公司的起诉。

　　为助力项目能更快落地建设，部分地市在大力推进“标准地”改革工作，以确保企业拿地时水、电、路等“七通一平”，实现拿地即开工。在“标准地”示范区的建设中，会对地块进行整合以提高土地利用效率，这个过程中需要组织收回土地，并按新的规划重新出让。需要提醒的是，涉及被收回土地的原权利人对收回国有土地使用权的行政行为有异议的，应在土地收回阶段及时提出，争议无法解决的可在法定期限内通过行政复议、行政诉讼等方式主张自己的权利。当土地收回后，原权利人与重新出让行为不具有利害关系，此时再要求限制或撤销政府部门对被收回土地的后续行政行为的，既没有法律依据也不会得到人民法院的支持。自然资源主管部门在组织相关工作时，应注意完善每个阶段的行政程序，对行政相对人的诉求及疑惑及时予以答复，尽可能将矛盾化解在初始。

　　作者：朱迪

　　原标题：《土地收回存异议，后续出让有效吗？| 实务答疑》来源：澎湃新闻