行政协议法律关系中，不应存在这种要求

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2024）最高法行申2055号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：某某农业开发有限公司。住所地：河北省石家庄市。

　　法定代表人：唐某枝。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：某某人民政府。住所地：河北省。

　　法定代表人：靳某。

　　行政机关出庭负责人：黄某锋。

　　再审申请人某某农业开发有限公司（原某某葫芦峪农业科技开发有限公司，以下简称某某农业公司）因诉被申请人某某人民政府（以下简称某某政府）未按约定履行农林综合开发项目合作协议一案，不服河北省高级人民法院（2023）冀行终668号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　某某农业公司申请再审称：某某政府（甲方）与某某农业公司（乙方）签订的《农林综合开发项目合作协议书》（以下简称案涉协议）对付款条件的约定明确、具体，即某某农业公司完成土地整理阶段后即可获得“占补平衡”奖励资金，案涉协议并未约定某某农业公司需完成农业产业园建设；土地整理项目均已通过验收，某某政府支付奖励资金的条件已经成就；案涉协议签订后某某政府无权单方面抬高付款条件；虽然土地整理项目的中标单位并非某某农业公司，但约定的合作模式本来就是安排其他单位中标；某某农业公司对项目确实有大量实际投入。请求：撤销原审判决；改判某某政府向某某农业公司支付72,383,340元。

　　某某政府答辩称：本案付款条件应以《某某农业综合开发园区建设及资金管理办法》规定为准，即农业产业园建成并验收后分批拨付；某某政府支付“占补平衡”奖励的前提是某某农业公司已经依约履行案涉协议义务，某某农业公司既未完成土地整理、亦未建成农业产业园，其始终未能举证证明已履行协议约定的义务。请求：驳回某某农业公司的再审申请。

　　本院经审查认为，某某农业公司提起本案诉讼，要求某某政府履行支付“占补平衡”相关施工费和奖励资金。其主张付款的依据为案涉协议第四条“乙方根据2014年4月3日‘某某人民政府会议纪要［2014］14号’文件精神，享受‘占补平衡’每亩3万元的施工费用和奖励政策，用于土地开发、水电路建设、种子种苗及后期管理费用”、第五条“土地开发项目资金到位后，土地开发项目预算资金及时拨入县国土资源部门，十日内由国土资源部门将工程施工费及时拨付项目中标单位，剩余资金由县财政直接拨入乙方账号。”某某政府主张，土地整理项目并非由某某农业公司完成，且某某农业公司应先行履行协议约定的前期投资、项目实施和建成农业产业园的义务而未履行，故未达到付款条件。其主张不应付款的依据为案涉协议第二条“乙方负责项目建设所有的前期投资和项目的实施”、第四条“乙方负责农林综合开发项目的具体实施工作，并负责所有项目的前期投资。”根据双方前述主张，结合本案事实，本案争议的焦点问题是：案涉协议约定的付款条件如何理解；某某农业公司是否履行了案涉协议约定的义务。

　　第一，案涉协议约定的付款条件如何理解的问题。

　　根据协议整体文意和双方当事人认可，案涉协议要推广的“葫芦峪模式”项目实际上分为两个阶段。第一阶段为土地整理，第二阶段为农业产业园建设。而就某某农业公司履行前期投资的内容，究竟是仅指第一阶段土地整理，还是在此基础上完成第二阶段农业产业园建设，双方理解存在争议。某某农业公司认为，只要土地整理通过验收，无需建设农业产业园即可领取协议约定的“占补平衡”奖励。某某政府认为，每亩3万元的费用实际包含两部分：一部分是土地整理费用即施工费，这部分已支付给中标的施工单位；另一部分是建成农业产业园的奖励资金，用于土地开发、水电路建设、种子种苗及后期管理费。某某农业公司未实际投资和实施土地整理，根据案涉协议第二条、第四条等约定，该公司主张施工费无依据，而案涉协议约定的支付奖励资金的条件为某某农业公司必须投资建成农业产业园。

　　某某农业公司申请再审时明确表示，其主张的72,383,340元系通过土地整理的13个项目按照每亩3万元的总费用计算后，扣除某某国土部门已支付给实际施工单位的施工费、扣除某某农村工作委员会（以下简称某某农工委）就已建成农业产业园的2个项目支付的奖励，某某农业公司就其余11个项目主张的奖励资金。故双方在本案中就付款条件存在的争议，实际上系就上述案涉11个项目扣除已支付的施工费后，剩余的奖励资金的支付条件存在的争议。

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国民法典》第四百六十六条规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当依据本法第一百四十二条第一款的规定，确定争议条款的含义。合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的相关条款、性质、目的以及诚信原则等予以解释。”《中华人民共和国民法典》第一百四十二条第一款规定：“有相对人的意思表示的解释，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定意思表示的含义。”本案中，就某某农业公司与某某政府所争议的付款条件，可基于协议文意，结合协议所涉文件规定、实际履行情况，考虑行政协议签订目的和所涉公共利益等特殊性综合分析判断。

　　首先，从协议实际履行情况来看，双方在项目具体实施和履行过程中系按照《某某农业综合开发园区建设及资金管理办法》进行。该办法第十六条规定：“对于奖励资金的拨付，则经县政府组织农工委、农开办、国土、财政、农业、林业和所在乡镇等部门成立的联合验收组对产业园的农业综合开发项目进行验收后，园区初具规模后，第一年拨付奖励资金的70%，第二年拨付奖励资金的20%，第三年经验收达到园区项目建设要求后再拨付剩余资金10%。资金拨付时，由农工委和农开办向县财政局提出资金拨付意见，县财政审核后，将资金拨到农工委进行报账。”虽然该文件系在案涉协议签订后作出，但双方在项目实际履行中系按照该文件规定执行。

　　据某某农业公司于2016年5月10日向某某政府提交的《关于拨付葫芦峪农业开发园区奖励资金的请示》所载，某某农工委牵头，组织相关部门对葫芦峪农业开发园区进行验收，认定葫芦峪农业开发园区验收土地开发项目两个。根据《某某农业综合开发园区建设及资金管理办法》，拨付葫芦峪园区奖励资金应为新增耕地面积每亩3万元减去施工费及其他费用。验收初具规模后，第一年拨付奖励资金的70%，已于2015年拨付给某某农业公司。根据某某政府与某某农业公司的农林综合开发项目合作协议书，园区验收后第二年应拨付奖励资金的20%，现申请拨付第二年度奖励资金175.3214万元。可见，某某农业公司在自行向当地行政机关主张奖励资金时，亦是按照农业产业园建成后分批次支付奖励资金的操作办法予以执行。

　　河北省某某人民法院作出的（2020）冀XX**民初582号另案民事判决，亦证明某某相关部门对某某农业公司已建成农业产业园的2个项目工程经验收合格后，分批次向某某农业公司拨付奖励资金。该2个项目即是按照农业产业园初具规模后分期拨付、并由某某农工委实际拨付的方式执行。

　　综上，在基于同一协议履约的情况下，某某农业公司已按照《某某农业综合开发园区建设及资金管理办法》规定的付款条件依法定程序主张履行，并于2016年就已建成农业产业园的2个项目实际获得相应的奖励资金后，又于2021年提起本案行政诉讼，主张按照不同的付款条件支付案涉11个项目的奖励资金，不符合案涉协议签订和履行的客观实际。

　　其次，从协议签订的背景、目的来看，某某政府作出的会议纪要（县长办公会［2014］14号）在前，双方签订案涉协议在后。该会议纪要第一项即载明“在全县推广‘葫芦峪模式’，推进山区综合开发，加快现代农业发展，带动山区农民致富。”双方签订案涉协议进一步明确项目合作目的，即建成农林综合产业园。案涉协议名称为“农林综合开发项目合作协议书”，协议载明系为在全县推广葫芦峪模式建设高标准农业产业园，旨在“通过开发我县山场、丘陵、土地增加有效的耕地面积，实现动态平衡”，通过适用“占补平衡”政策，以“合作开发高标准农田，建设现代化农林综合产业园”。案涉协议的相关条款和内容均围绕建成农林综合产业园而进行，如协议约定“乙方负责农林综合开发项目的具体实施工作，并负责所有项目的前期投资”、乙方“享受‘占补平衡’每亩3万元的施工费用和奖励政策，用于土地开发、水电路建设、种子种苗及后期管理费用。”综合上述协议条款，案涉协议签订的目的在于通过执行“占补平衡”政策，建成农林综合产业园，实现发展现代化农业和带动山区农民致富的公共利益，而非仅仅完成土地整理。

　　行政机关与协议相对人缔结行政协议的根本目的在于实现公共利益。结合协议文意和当事人在本案询问中陈述，案涉协议约定的奖励资金系基于“占多少，垦多少”的“占补平衡”政策，来源于补充耕地指标调剂资金。“占补平衡”的政策强调补充耕地数量的有效增加和稳定利用，要求完善补充耕地后续管护，防止在土地整理验收通过之后出现新增耕地数量、新增产能不足、不实等问题。虽然案涉土地整理项目已经通过验收，已享受“占补平衡”政策，但协议约定的高标准农业产业园并未建立，整理后的土地并未按照协议约定发挥相应的效能。故某某农业公司主张土地整理完成之后无需待农业产业园建成即可付款，显然与执行“占补平衡”政策和实际新增有效产能的要求不符，与建设高标准农业产业园、发展现代化农业和带动山区农民致富的协议目的和公共利益不符。

　　第二，某某农业公司是否履行案涉协议约定义务的问题。

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第三款规定：“对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。”根据案涉协议第二条、第四条约定，作为乙方的某某农业公司需负责案涉项目的具体实施工作，并负责所有项目的前期投资。

　　首先，某某农业公司是否完成第一阶段土地整理的问题。

　　据原审查明的相关事实，本案共涉及13个土地整理项目，在某某农业公司与某某政府于2014年签订案涉协议时，已有11个项目的土地整理工程由某某国土资源局于2013年完成项目立项、招标、与中标单位签订项目施工合同书，且部分土地整理项目在签订案涉协议前已完成项目验收。相关土地整理施工费用已由某某国土资源局向实际施工单位支付完毕。某某政府提供的项目立项、招投标文件、中标通知书、施工合同、验收通知等证据，能够证明通过验收的13个土地整理项目工程系由某某市政工程公司、河北某1建筑工程有限公司、某某兴达建筑有限公司、河北某2建筑工程有限公司、某某城乡建筑有限公司、河北某某工程有限公司、河北省水利工程局共7家单位中标后施工完成，并非由某某农业公司完成。

　　据此，某某农业公司就并非由其实施完成的土地整理项目在提起本案诉讼时向某某政府主张支付土地整理施工费，同时基于并非由其完成的土地整理项目，主张支付“占补平衡”奖励费，缺乏事实和法律依据。

　　其次，某某农业公司是否完成第二阶段投资建成农业产业园的问题。

　　据原审查明，通过验收的13个土地整理项目中，某某农业公司除就其中2个项目已建成农业产业园，案涉11个项目均未按约定建成农业产业园。而已完成农业产业园建设的2个项目经验收合格后，某某农工委已经按约定向某某农业公司实际支付了奖励资金。某某农业公司现主张就案涉11个项目支付奖励资金，缺乏相应事实依据。

　　某某农业公司主张其已就案涉11个项目进行过支付土地流转费等资金投入。而据原审查明，案涉11个项目所在地的村民委员会均出具说明，称某某农业公司虽与其签订土地流转协议，但并未实际履行，某某农业公司从未向当地村民委员会支付过流转费，亦未建成农业产业园。某某农业公司在一、二审审理和再审审查期间，均未提交充分、有效的证据，证明其就建设案涉11个项目的农业产业园进行过符合协议约定的前期投入。其在再审审查期间陈述因财务实际操作、企业管理等原因难以证明其主张的相关具体投资，前述陈述不能作为排除其法定举证责任的合理理由。在此情形下，其案涉请求缺乏事实和法律依据。

　　需要指出的是，公平原则是行政协议缔结、履行应遵循的基本原则。行政协议的公平性是行政协议所体现公共利益实现的基本保证。即除法律另有规定，行政协议法律关系中，不应存在协议当事人一方负担给付义务，另一方不负有相对义务或负有显失公平相对义务的协议内容或履行要求。某某农业公司在并无证据证明案涉11个项目的土地整理工程系由其完成，亦未建设案涉协议约定的农业产业园的情形下，其主张无需对土地整理项目实际中标，而基于别的公司实际中标和施工完成且行政机关实际支付施工费的土地整理项目，应向其给付“占补平衡”奖励资金，该主张既缺乏事实和法律依据，亦显然不符合公平原则。

　　综上，原审判决驳回某某农业公司的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，结果并无不当。某某农业公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

　　驳回某某农业开发有限公司的再审申请。

　　审 判 长 黄　河

　　审 判 员 黄自耀

　　审 判 员 尹慧慧

　　二〇二五年三月十八日

　　法官助理 张巧云

　　书 记 员 常晓轩

　　来源：行政诉讼与行政合规研究