安徽高院裁判 || 行政诉讼“一行为一诉”原则与合并审理规则适用

　　裁判要点??

　　行政诉讼原告同时提出多个诉讼请求的，人民法院既要审查是否符合“一行为一诉”的原则，又要审查是否符合合并审理的条件，根据审查结果决定案件处理方式。符合合并审理条件的，人民法院应对多个被诉行政行为逐一进行审查。不符合合并审理条件的，人民法院应当向当事人释明由其分别起诉，当事人拒不分别起诉的，人民法院可不予立案或驳回起诉。

　　一般而言，合并审理应当符合如下条件：第一，当事人的不同诉讼请求，必须是在行政法律关系上有联系的，不能把不相关的案件合并在一起审理；第二，对这些诉讼请求，受诉人民法院必须均拥有管辖权，不符合这一条件，就会违背行政诉讼法有关管辖的规定；第三，必须向同一人民法院提出，并适用同一诉讼程序，不属于同一人民法院管辖或者不适用同一种诉讼程序，就不能对案件合并审理；第四，必须能够达到合并审理的目的，如果使案件复杂化、给审理或审判造成困难、降低审判效益的，不应合并审理。

　　??裁判文书??

　　安徽省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2025）皖行终729号

　　上诉人（一审起诉人）深圳某有限公司，住所地广东省深圳市福田区凤凰大厦2栋27B，统一社会信用代码914403xxxxxxxxxxxx。

　　法定代表人张某，该公司董事长兼总经理。

　　上诉人（一审起诉人）安徽某有限公司，住所地安徽省芜湖市弋江区高新区西湾园区，统一社会信用代码913402xxxxxxxxxxxx。

　　法定代表人刘某，该公司董事长。

　　深圳某有限公司（以下简称深圳某公司）、安徽某有限公司（以下简称安徽某公司）不服安徽省芜湖市中级人民法院（2025）皖02行初79号行政裁定，向本院提起上诉。

　　深圳某公司、安徽某公司以芜湖市人民政府（以下简称芜湖市政府）、芜湖市自然资源和规划局（以下简称芜湖市自规局）为被告，向一审法院提出诉讼请求：1．判令芜湖市政府、芜湖市自规局在土地交付时未保证项目一期用地达到“三通”标准，未按照“净地出让、净地交付”的方式供地，未在每期项目正式投入使用前30日内提供道路接口、污水接口，在10年内规划审批同类型、同规模的农产品物流园或农产品批发市场的行为构成违约；2.判令芜湖市政府、芜湖市自规局向其支付因其违约产生的施工用电建设费用130638元、施工道路建设费用716119.75元、土地平整费200万元，供水管网建设费用1448136.59元、高低压供配电工程款835万元、污水处理设备款70万元；3.判令芜湖市政府、芜湖市自规局向其支付因其违约造成的实际损失5406767.95元、可得利益损失5600万元；4.判令芜湖市政府、芜湖市自规局退还其建设工期保证金315万元，其中开工保证金162.5万元（自2017年8月11日起至2019年8月20日止按贷款基准利率计算利息，2019年8月21日起至全部款项付清之日止按贷款市场报价利率计算利息）；竣工保证金162.5万元（自2019年12月27日起至全部款项付清之日止按贷款市场报价利率计算利息）；5.本案诉讼费用由芜湖市政府、芜湖市自规局承担。事实和理由：2014年深圳某公司作为招商引资企业拟到芜湖投资建设“芜湖某丙”项目。2014年9月21日，深圳某公司与芜湖市政府签订《投资协议》，协议第二条项目地点约定“芜湖市高新产业集聚区经五路以西，通江大道以南，经六路以东，纬三路以北”。第五条项目供地计划及建设工期约定：项目采取“一次性规划、分期供地”的方式建设、“净地出让、净地交付”的方式供地。一期供地约250亩，芜湖市政府于2015年6月30日前供地。第六条甲方承诺约定“甲方交付土地时达到‘三通’标准临时用水、施工用电、施工道路到项目用地红线边。项目红线范围内的市政设施建设由乙方负责，用地红线外的给水、污水、电信、燃气、道路等市政设施建设由甲方负责，并在乙方每期项目正式投入使用前30日内提供接口确保乙方顺利使用。”深圳某公司为履行《投资协议》，在芜湖市注册设立安徽某公司。2015年8月4日，安徽某公司竞得编号1504地块国有建设用地使用权（即某一期用地）。2015年9月2日，安徽某公司与原芜湖市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同），出让合同第六条约定“……重新约定交地时间为2015年9月4日前将出让宗地交付给受让人……周围基础设施达到路通、电通、水通；”起诉人认为：一、某一期用地交付安徽某公司后，存在下列问题:（一）芜湖市政府、芜湖市自规局未按某、出让合同的约定，项目一期用地未能达到“三通”标准。（二）依据《投资协议》的约定，应采取“净地出让、净地交付”的方式供地，但一期地块未能达到完成拆除平整的“净地交付”标准。二、起诉人在芜湖市政府、芜湖市自规局违约的情况下，自行克服上述困难，达到领取《建筑工程施工许可证》条件后，于2017年8月11日取得“芜湖某甲1＃、2#12#－-18#楼”的《建筑工程施工许可证》，随后正式开工建设，并于2018年取得剩余的31栋建筑物的《建筑工程施工许可证》，2019年12月27日，芜湖某甲通过了五方验收。（一）由于芜湖市政府、芜湖市自规局未能履行“用地红线外的给水、污水、电信、燃气、道路等市政设施建设由甲方负责，并在乙方每期项目正式投入使用前30日内提供接口确保乙方顺利使用”约定，提供给园区污水排放的市政管网未完工，导致园区污水无法排放，造成一系列问题。（二）由于芜湖市政府、芜湖市自规局未能履行“用地红线外的给水、污水、电信、燃气、道路等市政设施建设由甲方负责，并在乙方每期项目正式投入使用前30日内提供接口确保乙方顺利使用”约定，直到2023年年底芜湖市高新产业集聚区经五路、纬三路建设完毕，经六路尚未开始建设，从而造成芜湖某甲规划的东门、西门、南门在之前均无道路可供通行。道路对于物流行业的经营至关重要，芜湖某甲作为物流园，因无路可用，处于“孤岛”状态，从而导致芜湖某甲一直不具备经营条件。至今燃气未能接通，导致招商的中央厨房项目无法启动，也无法为园区提供餐饮服务，影响园区的整体经营。因无路可用造成的经营损失3000万元应由芜湖市政府、芜湖市自规局承担。三、因芜湖市政府、芜湖市自规局违反合同约定，造成园区工期严重延误，虽经起诉人尽力创造有利条件在2019年6月即基本建设完毕，并在2019年12月17日完成五方主体验收，但因芜湖市政府、芜湖市自规局的原因造成竣工验收备案迟延，直到2021年10月13日才取得综合查验备案证，从而造成部分购买芜湖某甲门面房的业主向芜湖仲裁委员会、芜湖市鸠江区人民法院提起仲裁或诉讼，要求起诉人赔偿逾期交房违约金、逾期办证违约金等责任，起诉人现已经赔偿5406767.95元，且损失目前仍在扩大于后续损失另行主张。四、起诉人在2019年6月即完成园区基本建设，并根据政府要求于2019年6月12日开始蔬菜交易区试营业，为奖励商户聚集人气，起诉人为入驻润信农批市场的经营户提供入驻扶持资金、奖补等政策合计2600万元。但因芜湖市政府始终未能关闭违法经营的芜湖南翔万商农副产品批发市场，造成园区经营户大量流失，最终导致前期花费巨资提供的扶持资金、奖补等政策的目的落空。综上，芜湖市政府、芜湖市自规局未能全面履行行政协议，导致起诉人遭受重大损失，故提起本案之诉。

　　一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”该条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”第四十九条第三项规定：提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条规定：“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；（三）请求判决确认行政协议的效力；（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；（五）请求判决撤销、解除行政协议；（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。”本案中，深圳某公司、安徽某公司以芜湖市政府、芜湖市自规局为共同被告提起本案之诉，根据其提交的材料，并无芜湖市政府、芜湖市自规局作出同一行政行为的证据。案涉《投资协议》《出让合同》的责任主体分别是芜湖市政府和芜湖市自规局，深圳某公司、安徽某公司的起诉违反“一行为一诉讼”原则，不符合法定起诉条件。经本院释明，深圳某公司、安徽某公司仍坚持起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第五十一条第二款之规定，裁定对深圳某公司、安徽某公司的起诉，不予立案。

　　深圳某公司、安徽某公司上诉称，一、案涉行政行为具有不可分割性，应列共同被告。案涉争议焦点为国有土地使用权出让过程中芜湖市政府、芜湖市自规局的违约行为给上诉人造成的损失。2014年9月21日，深圳某公司与芜湖市政府签订了《投资协议》，约定了案涉土地的位置、面积、交付方式等问题；2015年8月4日，安徽某公司与芜湖市国土资源局（现机构改革为：芜湖市自然资源和规划局）签订了《出让合同》，履行了《投资协议》中关于土地使用权取得的约定。故《投资协议》和《出让合同》系案涉国有土地使用权出让过程中产生的不可分的两份合同。前述两份合同在法律上构成同一权利义务关系的连续行为，共同构成国有土地使用权出让的整体流程，不可分割。芜湖市政府通过《投资协议》承诺土地交付义务，芜湖市自规局作为土地管理部门通过《出让合同》具体执行该义务。芜湖市政府、芜湖市自规局在同一土地出让项目中分工协作，其违约行为共同导致上诉人权益受损，符合共同被告的法定条件。二、原审程序违法，未对行政协议的整体性进行实质审查。原审法院要求上诉人“区分不同行政主体与行政行为”，但未实质审查案涉行政协议的关联性。上诉人提交的《投资协议》与《出让合同》已充分证明芜湖市政府、芜湖市自规局在土地出让中的共同职责，原审法院仅以形式上的“不同签订主体”否定共同被告资格，违反行政诉讼中对行政协议关联性的审查义务，导致错误裁定。综上，原审裁定认定事实不清、适用法律错误、程序违法，请求撤销原审裁定，指令原审法院对本案予以立案受理。

　　本院认为，本案的争议焦点为深圳某公司、安徽某公司提起的诉讼是否符合起诉条件。

　　行政诉讼原告同时提出多个诉讼请求的，人民法院既要审查是否符合“一行为一诉”的原则又要审查是否符合合并审理的条件，根据审查结果决定案件处理方式。符合合并审理条件的，人民法院应对多个被诉行政行为逐一进行审查。不符合合并审理条件的，人民法院应当向当事人释明由其分别起诉，当事人拒不分别起诉的，人民法院可不予立案或驳回起诉。一般而言，合并审理应当符合如下条件：第一，当事人的不同诉讼请求，必须是在行政法律关系上有联系的，不能把不相关的案件合并在一起审理；第二，对这些诉讼请求，受诉人民法院必须均拥有管辖权，不符合这一条件，就会违背行政诉讼法有关管辖的规定；第三，必须向同一人民法院提出，并适用同一诉讼程序，不属于同一人民法院管辖或者不适用同一种诉讼程序，就不能对案件合并审理；第四，必须能够达到合并审理的目的，如果使案件复杂化、给审理或审判造成困难、降低审判效益的，不应合并审理。具体到本案，深圳某公司、安徽某公司提起本案诉讼系认为政府在供地、市政设施建设、市场规划方面存在违反《投资协议》《出让合同》约定的行为，并要求政府承担违约责任。《投资协议》《出让合同》签订主体虽不同，但两份协议关于供地标准均有约定，《出让合同》的签订亦是落实《投资协议》约定的供地内容，两份协议具有高度关联性。将芜湖市政府、芜湖市自规局作为共同被告，更有利于查明两行政机关是否存在违约问题、若存在违约问题时两行政机关的责任主体及责任承担等问题。鉴于两个公司向同一法院对两份协议一并提起诉讼，考虑到两份的协议的关联性、上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件、相关法律法规并未明确国有土地使用权出让合同纠纷非行政诉讼受案范围及一并审查两份协议有利于查明本案事实等因素，本案符合上述可以合并审理的情形，一审法院应当立案受理。

　　综上，深圳某公司、安徽某公司认为本案符合立案条件的上诉理由成立，本院予以支持。一审裁定结果不当，本院依法予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：

　　一、撤销安徽省芜湖市中级人民法院（2025）皖02行初79号行政裁定；

　　二、本案指令安徽省芜湖市中级人民法院予以立案。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 长　汪结平

　　审 判 员　蒋春晖

　　审 判 员　昂永华

　　二〇二五年十月二十七日

　　法官助理　李　磊

　　书 记 员　聂鑫梅

　　附相关法律条文：

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

　　第一百零九条 第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。

　　第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。

　　原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。

　　原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。

　　原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。

　　当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。

　　来源：行政执法与行政审判

　　来源：行政诉讼与行政合规研究