案例：未经政府常务会议讨论决定的《社会稳定风险评估报告》不能作为征收补偿程序合法的证据使用

　　甘肃省高级人民法院

　　行政判决书

　　(2019)甘行终372号

　　上诉人(原审原告):张某。

　　被上诉人(原审被告):陇南市武都区人民政府。被上诉人(原审被告):陇南市人民政府。

　　上诉人张某因诉被上诉人陇南市武都区人民政府(以下简称武都区政府)、被上诉人陇南市人民政府(以下简称陇南市政府)房屋征收决定及行政复议一案，不服甘肃省定西市中级人民法院(2019)甘11行初11号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人张某，被上诉人武都区政府的委托代理人，被上诉人陇南市政府的委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院审理查明，2018年5月22日，陇南市发展和改革委员会给武都区发展和改革局作出《关于滨江体育场棚户区改造项目可行性研究报告的批复》(陇发改投资(2018〕190号)，批复同意了武都区发展和改革局上报的关于案涉项目可行性研究报告，同日，武都区发展和改革局给陇南市武都区城投房地产开发有限公司作出《关于陇南市滨江体育场升级改造项目可行性研究报告的批复》(武发改发〔2018〕129 号)，就案涉项目建设规模及内容。投资估算及资金来源等事项进行了批复。2017年12月28日陇南市武都区第十六届人民代表大会第二次会议批准了《陇南市武都区人民政府关于2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划(草案)的报告》，该报告将包括武都区滨江体育场在内的1500户城市棚户区改造项目纳入2018年国民经济和社会发展计划。2018年6月20日，陇南市武都区发展和改革局出具了案涉项目符合《陇南市武都区国民经济和社会发展第十三个五年规划》并纳入全区棚户区改造计划的说明。武都区国土资源局出具案涉项目符合武都区城关镇土地利用总体规划的说明，并附武都区城关镇2010-2020年土地利用总体规划图、武都区政府征拨土地文件(武政土建发(2015]52号《关于滨江体育场棚户区改造项目建设用地的批复》、国有土地使用证。陇南市规划局武都分局出具了关于案涉项目符合城市规划的证明，颁发了《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》和《建设项目选址意见书》。房屋征收部门拟定了征收补偿方案并予以公布。2018年4月25日，陇南市武都区房屋征收办公室(以下简称武都区征收办)发出公告，决定对《房屋征收补偿方案》进行公开听证。2018年5月5日，对上述方案进行了公开听证，又于2018年5月21日、23日、25日、27日分别进行了听证座谈，听证期间，武都区征收办向180余位被征收住户发放案涉项目《房屋征收补偿方案听证意见征求表》，公开征求了被征收住户的意见，同时武都区征收办利用“棚户区工作改造宣传车”在征收范围内对征收与补偿工作进行流动宣传。2018年4月、5月，武都区征收办对被征收人的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行入户调查摸底，一一登记，并在房屋征收范围内公布了调查结果。武都区征收办给武都区规划局、税务局、房管局、工商局、公安派出所等部门发送了对案涉项目征收范围内房屋暂停办理相关手续的通知。武都区住建局对实施案涉项目的社会稳定风险进行了评估，评估结果为总体社会稳定风险为低风险，可能引发社会不稳定的风险较小，并上报武都区政法委，武都区政法委维护稳定工作领导小组审查后作出区委政法[2018]62号批复，认为评估报告客观真实，符合实际，社会稳定风险综合评价结论准确，同意按有关程序申报、实施。陇南市武都区住房和城乡建设局、武都区城市建设经营投资公司出具了征收补偿资金足额到位的相关凭证。2018年7月16日，武都区政府召开区政府常务会议，审议并原则同意《陇南市武都区城区国有土地上房屋征收补偿办法》《陇南市武都区国有土地上房屋征收调查认定和处理办法(暂行)》《陇南市武都区国有土地上房屋征收范围内特殊群体补助办法(暂行)》。2018年7月20日，武都区政府作出武政征决字〔2018〕1号《关于陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定书》，并进行了公告，公告载明了征收范围、征收单位及征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。庭审中，被告武都区政府说明，棚户区区域共涉及被征收人199户，截至目前已签订补偿协议的达185户，原告所在的体育大厦共有99户，仅有包括原告在内的两户未签订征收补偿协议。

　　张某等四十五位住户不服武都区政府作出的上述征收决定，于2018年9月19日向市政府申请复议，市政府经审查认为符合受理标准，于2018年11月14日分别向张某等复议代表人、武都区政府送达了受理通知书、行政复议答复通知书。武都区政府提交了答辩状及相关证据材料。市政府复议后，于2018年12月7日作出陇政复决字〔2018〕06号《行政复议决定书》，并依法向当事人进行了送达，张某于2018年12月28日收到复议决定书，2019年1月4日提起行政诉讼。

　　一审法院审理认为，(一)关于原、被告主体资格问题。

　　原告张某在案涉征收范围内拥有建筑物，其对《房屋征收决定》不服，有权以原告身份提起行政诉讼，符合法定起诉条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)第四条第一款、第二款规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”武都区政府作为县级人民政府具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定:“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”市政府作为武都区政府的上一级人民政府，有作出复议决定的法定职权。

　　(二)关于被告武都区政府作出案涉征收决定是否符合公共利益及法律依据问题。案涉项目是为了解决武都区城市规划区内房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全等问题而实施的，棚户区改造范围由市、县人民政府结合当地实际情况确定。由市人民代表大会批准的《陇南市武都区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划(草案)的报告》已将案涉地段房屋列入棚户区改造范围，符合《征收与补偿条例》第八条第(五)项规定的公共利益的需要。国有土地上房屋征收决定影响众多被征收人合法权益，事关建设项目顺利推进和社会和谐稳定，人民法院对征收决定的审查，应当按照《征收与补偿条例》的规定依法进行。人民法院一般应审查建设项目是否基于公共利益的需要、建设活动是否符合一系列规划、征收补偿方案是否已经公布，是否已进行社会稳定风险评估，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。由于公共利益属于典型的不确定法律概念，建设项目是否符合公共利益的需要，一方面，应主要由立法判断，即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要;另一方面，对于立法规定不明确或者可能认识有分歧的，则宜尊重通过正当程序而形成的判断，地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为属于公共利益的需要，尤其是以征收形式进行的棚户区改建，既交织公共利益与商业开发，也涉及城市更新，更应尊重拟征收范围内被征收人的改建意愿，大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的，即可以认为建设项目符合公共利益的需要。本案中，案涉项目涉及的被征收人199户，已有185户签订了征收补偿协议，充分证明案涉项目反映了公共利益。案涉项目已根据《征收与补偿条例》的规定，事先被纳入国民经济和社会发展年度计划，武都区政府在庭审中也提供了建设符合相关规划的证据材料。武都区政府对征收补偿方案进行公布，通过听证、宣传车宣传公开征求了公众意见。进行了社会稳定风险评估，对征收范围内房屋权属建筑面积等情况进行入户调查，相关房屋征收补偿资金已足额存入专户，因此，案涉房屋征收决定符合《征收与补偿条例》的规定。

　　1.《征收与补偿条例》第九条规定:“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，陇南市武都区发展和改革局出具了案涉项目符合陇南市武都区国民经济和社会发展第十三个五年规划并纳入全区棚户区改造计划的情况说明，陇南市武都区第十六届人民代表大会第二次会议审议并批准的《陇南市武都区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划(草案)的报告》将案涉项目纳入2018年国民经济和社会发展计划，证明案涉项目符合国民经济和社会发展规划;武都区国土资源局出具案涉项目符合武都区城关镇土地利用总体规划的说明及所附武都区城关镇2010-2020年土地利用总体规划图、土地征拨文件及《建设用地规划许可证》，证明案涉项目符合土地利用总体规划;《建设工程规划许可证》《建设项目选址意见书》及陇南市规划局武都分局关于案涉项目符合城市规划的证明，证明案涉项目符合城乡规划和专项规划。故本案征收决定符合《征收与补偿条例》第九条的规定。

　　2.房屋征收部门武都区住房和城乡建设局拟定了征收补偿方案，征收实施单位武都区征收办组织召开五次听证会及听证座谈会，书面征求了180余位被征收户对补偿方案的意见，最终作出并公布了补偿方案，符合《征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。

　　3.武都区住房和城乡建设局对案涉项目的社会稳定风险进行了评估并上报武都区政法委维护稳定工作领导小组审查批复，武都区政府提交的相关凭证证明案涉征收补偿费用已足额到位，专户存储，符合《征收与补偿条例》第十二条的规定。

　　4.征收决定作出后，武都区政府及时进行了公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并专门设置“棚户区工作改造宣传车”在征收范围内对征收与补偿工作进行流动宣传，符合《征收与补偿条例》第十三条的规定。

　　5.武都区征收办对被征收人的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了入户调查摸底，--登记，并在房屋征收范围内公布了调查结果，符合《征收与补偿条例》第十五条的规定。

　　6.武都区征收办给武都区规划局、税务局、房管局、工商局、公安派出所等部门发送了对案涉项目征收范围内房屋暂停办理相关手续的通知，符合《征收与补偿条例》第十六条的规定。

　　(三)关于市政府行政复议行为合法性问题。市政府自收到张某等人的复议申请后，依法受理并向双方当事人送达了相关复议文书，并对武都区政府提交的答辩状及相关证据材料进行审查后作出行政复议决定，复议决定作出后给双方当事人依法送达并告知了诉权，作出复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。

　　综上所述，被诉房屋征收决定认定事实清楚、程序符合《征收与补偿条例》的相关要求，适用法律正确。关于原告张某提出的规划设计存在问题体育大厦不应列入征收范围、补偿标准过低、听证会举行过程中存在的问题、房屋面积置换比例不公平等问题不属本案房屋征收决定合法性的审查范围，故对原告要求撤销武都区政府征收决定的诉讼请求不予支持;复议机关市政府在法定期限内受理，根据武都区政府提供的相关证据查明事实并作出复议决定，依法向当事人送达了相关通知和复议决定书，告知了救济途径，程序合法，所作的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当。对原告要求撤销复议决定的请求亦不予支持。原告提出其代表体育大厦62户住户和27个商铺产权人进行起诉没有事实依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张某要求撤销被告武都区政府作出的武政征决字(2018]1号《关于陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定书》和要求撤销市政府作出的陇政复决字[2018]06号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张某负担。

　　上诉人张某上诉称:1.滨江体育场棚户区改造项目不符合国民经济和社会发展规划的要求，不属于公共利益，侵占公共空间，把原有400米跑道的标准体育场设计为200米跑道的非标准体育场，不符合公共利益的要求，更不符合滨江体育场全体拆迁户公共利益的要求。2.入户摸底表和《规划设计方案》及《房屋征收补偿方案》征求意见表资料造假内容不实，听证程序和内容严重违法。涉案的入户摸底表、会议签到册、会议记录上签名造假。入户户数和同意户数两项有效证据和统计结果是否达到了法定要求。3.项目审批程序严重违法，关键证据造假。项目违反基本建设程序和听证会程序，武都区政府为规避省发改委对项目的管辖权和审批权，将滨江体育场棚户区改造项目这一个项目进行分解，按地上和地下两个项目进行审批违法，却颁发了两证一书。滨江体育场棚户区改造项目用地为体育用地，不属于商业住宅用地，不符合陇南市总体规划(2008-2020)。4.一审判决认定事实错误，采用非法证据进行判决。一审法院在庭审之后还让武都区政府提供证据。判决中出现了武都区政府征拨地文件《关于体育场棚户区改造项目建设用地批复》和国有土地使用证。《房屋征收补偿方案》征求意见表庭审提供72 份，判决是180份。5.存在其他违法行为。一审法院认定涉案项目被征收户199户，已签订征收补偿协议185 户没有事实根据。评估机构选定程序和内容违法，评估价格政府定价，限制公平交易，侵害拆迁户利益。此项目是商业开发项目，不应当走征收程序。被上诉人武都区政府以恐吓、威胁和欺骗的手段逼迫拆迁户达成拆迁协议，损害了拆迁户的权益。涉案土地用地规划是体育用地，改为建设用地违法。武都区政府没有建设审批权限，武都区政府颁发两证一书违法。上诉请求:1.撤销甘肃省定西市中级人民法院(2019)甘11行初11号行政判决;2.依法撤销武都区人民政府作出的武政征决字[2018]1号《关于陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定书》;3.依法撤销市政府作出的陇政复决字〔2018〕06号《行政复议决定书》;4.本案的诉讼费和律师费由两被告承担。

　　被上诉人武都区政府答辩称:1.一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当依法予以维持。2.陇南市武都区人民政府关于滨江体育场棚户区改造项目是严格按照法律法规的规定进行，征收程序符合法律规定。依法应予以支持。3.被答辩人完全否定答辩人提交的证据材料没有事实依据，诉请的相关事实与理由不属于人民法院审查的范围。答辩人于2018年12月20日组织相关专业人员就被答辩人提出的问题进行了专题研讨，认定规划设计符合相关规定，并且安置规划涉及方案不属于人民法院审查的范围。

　　4.征收决定严格按照法律法规的规定进行，程序合法。5.被答辩人认为滨江体育场棚户区改造项目既不符合国民经济和社会发展规划的要求，也不符合滨江体育场全体拆迁户公共利益的要求的理由不成立。二审请求:驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。

　　被上诉人陇南市政府答辩称:1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当依法驳回上诉、维持原判。答辩人作出的陇政复决字〔2018)06号行政复议决定书程序合法。答辩人在法定期限内受理、作出行政复议决定书并向当事人进行了送达，告知相应救济途径，程序合法。答辩人作出的陇政复决字〔2018〕06 号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。2. 被答辩人存在恶意诉讼，浪费司法资源的故意。二审请求:驳回上诉，维持原判。

　　上诉人张某在二审庭审过程中提交证据1份:陇南市城市总体规划图(2008-2020) 证据来源:陇南市政府网站下载，证明目的:涉案项目应当是体育用地，而市政府用作建设用地

　　经二审庭审质证、武都区政府发表的质证意见:真实性有异议。不能确认真假，不予质证。陇南市政府发表的质证意见:1.证据来源不合法:2.真实性有异议，无法确定真假;3.不属于新证据，不予质证。

　　被上诉人武都区政府在二审庭审中提交证据4份1陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目安置补偿资金支付明细;2.陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目进展情况;3.陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目现状照片;4.上诉人所属住宅及商铺搬离的情况说明。证据来源:武都区政府提供，证明目的:改造项目已经拆除完毕，进入建设施工阶段，上诉人自动配合拆迁工作。

　　经审查，本院对上诉人张某提交的证据1份:即陇南市城市总体规划图(2008-2020)，因该证据为复印件，无法与原件核实，且该证据在一审庭前已经存在，不属于新证据，不予认定。本院对被上诉人武都区政府提交的4份证据:证据1、证据2、证据3，不属于新证据，不予质证。证据4.与本案无关联性，不予质证。

　　二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。另查明2018年5月15日。武都区征收办发布《陇南市滨江体育场棚户区改造项目公开报名房地产价格评估机构的公告》，对符合甘肃省住建厅房屋征收评估机构名录的评估机构于2018年5月18日至5月24日在武都区征收办报名。2018年7月27日，武都区征收办作出《关于选定房地产价格评估机构的通知)经初步资格审查，确认6家符合条件的评估机构为候选房地产价格评估机构。自本通知发布之日起5个工作日内，由房屋征收工作人员分组入户，组织被征收人以填写表格的方式协调选定房地产价格评估机构。项目范围内被征收人参与协商选定工作达到百分之六十以上协商意见一致的，确定为房地产价格评估机构。如被征收人本次协商无法达成一致意见的，房屋征收部门将采取抽签方式随机选定房地产价格评估机构。2018年8月10日，武都区征收办作出《陇南市滨江体育场棚户区改造项目房地产价格评估机构选定结果公告》，该公告选定本项目的房地产价格评估机构为;甘肃华瑞房地产评估有限公司。2018年6月29日，中国建设银行股份有限公司陇南盘旋路支行分别向武都区征收办支付2018年棚户改造资金1826万元和600万元，共计2426万元。2018年10月8日，陇南市武都区城市建设经营投资公司分别向武都区征收办支付体育场拆迁安置费900万元、900万元、200万元，共计2000万元，2018年10月9日，陇南市武都区城市建设经营投资公司向武都区征收办转账2000万元。涉案的陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目涉及被征收户共计199户，其中被征收住户194户，被征收单位5户，现仅有上诉人1户未达成补偿协议，其他被征收单位和住户已全部达成征收补偿协议。上述事实有;《陇南市滨江体育场棚户区改造项目公开报名房地产价格评估机构的公告》《关于选定房地产价格评估机构的通知》《陇南市滨江体育场棚户区改造项目房地产价格评估机构选定结果公告》、中国人民银行支付系统专用凭证、农村信用合作社进账单、甘肃省行政事业单位资金往来结算票据、一审庭审笔录、二审庭审笔录佐证。

　　本院认为，本案系国有土地上房屋征收引起的行政纠纷，争议的焦点是:武都区政府作出的武政征决字〔2018〕1号《关于陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》行政行为是否符合《征收与补偿条例》等法律法规的规定;陇南市政府作出的陇政复决字〔2018〕06 号行政复议决定是否合法。

　　一、关于武都区政府作出的武政征决字〔2018〕1号《关于陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》行政行为是否符合《征收与补偿条例》等法律法规的规定问题，从以下几个方面分析:

　　(一)关于本案征收项目是否属于公共利益的问题。《征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。本案中，2018年5月22日，陇南市发展和改革委员会给武都区发展和改革局作出《关于滨江体育场棚户区改造项目可行性研究报告的批复》(陇发改投资[2018〕190号)，批复同意了武都区发展和改革局上报的关于案涉项目可行性研究报告。同日，武都区发展和改革局给陇南市武都区城投房地产开发有限公司作出《关于陇南市滨江体育场升级改造项目可行性研究报告的批复》(武发改发〔2018〕129号)，就案涉项目建设规模及内容、投资估算及资金来源等事项进行了批复。该批复中“主要建设内容”第1项为:地面市民健身中心。从批复内容看，属于政府组织的公共事业的建设，符合《征收与补偿条例》第八条第(三)项的规定，武都区政府作出的武政征决字(2018]1号《关于陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定书》，该征收行为属于公共利益的需要。

　　(二)关于本案征收项目是否符合“四规划一计划”。《征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条规定的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划称为“四规划”，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划称为“一计划”。本案中，2017年12月28日，陇南市武都区第十六届人民代表大会第二次会议批准了《陇南市武都区人民政府关于2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划(草案)的报告》，该报告将包括武都区滨江体育场在内的1500户城市棚户区改造项目纳入2018年国民经济和社会发展计划。2018年6月20日，陇南市武都区发展和改革局出具了案涉项目符合《陇南市武都区国民经济和社会发展第十三个五年规划》并纳入全区棚户区改造计划的说明。武都区国土资源局出具案涉项目符合武都区城关镇土地利用总体规划的说明，并附武都区城关镇2010-2020年土地利用总体规划图、武都区政府征拨土地文件(武政土建发〔2015〕52号)《关于滨江体育场棚户区改造项目建设用地的批复》、国有土地使用证。陇南市规划局武都分局出具了关于案涉项目符合城市规划的证明，颁发了《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》和《建设项目选址意见书》。本案武都区政府及相关部分按照《征收与补偿条例》第八条关于征收房屋应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的规定，履行了“四规划一计划”的职责。关于上诉人提出陇南市规划局武都分局不能作出《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》和《建设项目选址意见书》，该上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。

　　(三)关于本案征收项目是否拟定房屋征收补偿方案和征求意见的问题。《征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。《征收与补偿条例》第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，2018年5月5日，武都区征收办对《陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》(意见征求稿)组织被征收人听证。2018年5月21日、23日、25日、27日，武都区征收办组织被征收人分别进行了听证座谈。在听证期间武都区征收办向180余位被征收住户发放案涉项目《房屋征收补偿方案听证意见征求表》，公开征求了被征收住户的意见。根据上述规定，制订和发布征收补偿方案系行政法规赋予征收行政机关的法定职权，征收部门在不违背上位法规定的征收补偿原则的前提下，在制订征收补偿方案的内容时具有一定的裁量权，可以根据本地经济发展实际、项目规划设计、被征收房屋的具体情况等，并结合多数被征收人的意见对征收补偿方案作出具体规定。本案武都区政府在不违背《征收与补偿条例》规定的前提下，结合当地经济发展、项目规划设计、被征收房屋的具体情况等，并结合多数被征收人的意见制定《征收补偿方案》并无不当。关于上诉人提出征收方案征求意见表造假的问题，因其未提供证据予以证实，故该上诉理由不能成立。

　　(四)关于制定的社会风险评估报告是否经过区政府常务会讨论的问题。《征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，2018年7月20日，武都区住建局作出《滨江体育场棚户区改造项目及滨江场升级改造项目社会稳定风险评估报告》，对实施案涉项目的社会稳定风险进行了评估，评估结果为总体社会稳定风险为低风险，可能引发社会不稳定的风险较小，并上报武都区政法委。2018年9月5日，武都区政法委维护稳定工作领导小组审查后作出区委政法〔2018〕62号《陇南市武都区维护稳定工作领导小组关于对滨江体育场棚户区改造项目及滨江场升级改造项目<社会稳定风险评估报告〉的批复》，认为评估报告客观真实，符合实际，社会稳定风险综合评价结论准确，同意按有关程序申报、实施。但本案被上诉人武都区政府对陇南市武都区住房和城乡建设局作出的《滨江体育场棚户区改造项目及滨江场升级改造项目社会稳定风险评估报告》和武都区政法委维护稳定工作领导小组作出的《陇南市武都区维护稳定工作领导小组关于对滨江体育场棚户区改造项目及滨江场升级改造项目(社会稳定风险评估报告〉的批复》是否提交区政府常务会议讨论，没有相关证据证实。

　　(五)关于补偿安置资金是否足额到位的问题。《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。要由金融机构出具证明。本案中，2018年6月29日，中国建设银行股份有限公司陇南盘旋路支行分别向武都区征收办支付2018年棚户改造资金1826万元和600万元，共计2426万元。2018年10月8日，陇南市武都区城市建设经营投资公司分别向武都区征收办支付体育场拆迁安置费900万元、900万元、200万元，共计2000万元。2018年10月9日，陇南市武都区城市建设经营投资公司向武都区征收办转账2000万元。根据上述法规规定，武都区政府作出房屋征收决定前应当将征收补偿费用足额到账并专户存储、专款专用。但是，从本案查明的事实看，除中国建设银行股份有限公司陇南盘旋路支行向武都区征收办支付的2018年棚户改造资金2426万元，在被诉征收决定作出前到账并专户存储、专款专用的证据外(2018年7月20日前)，其余体育场拆迁安置费均在被诉征收补偿决定作出后转入专款专用账户，故涉案征收补偿费用在征收决定作出前并未足额到位，不符合上述法律规定。

　　(六)关于征收决定是否给予被征收人对被征收房屋评估权、对选定评估机构选择权和房屋评估结果的复核权的问题。《征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。《征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，2018年5月15日，武都区征收办发布《陇南市滨江体育场棚户区改造项目公开报名房地产价格评估机构的公告》，对符合甘肃省住建厅房屋征收评估机构名录的评估机构于2018年5月18日至5月24日在武都区征收办报名。2018年7月27日，武都区征收办作出《关于选定房地产价格评估机构的通知》，经初步资格审查，确认6家符合条件的评估机构为候选房地产价格评估机构。自本通知发布之日起5个工作日内，由房屋征收工作人员分组入户，组织被征收人以填写表格的方式协调选定房地产价格评估机构。项目范围内被征收人参与协商选定工作达到百分之六十以上协商意见一致的，确定为房地产价格评估机构。如被征收人本次协商无法达成一致意见的，房屋征收部门将采取抽签方式随机选定房地产价格评估机构。2018年8月10日，武都区征收办作出《陇南市滨江体育场棚户区改造项目房地产价格评估机构选定结果公告》，该公告选定本项目的房地产价格评估机构为:甘肃华瑞房地产评估有限公司。《征收与补偿条例》第二十条的规定，将协商选择评估机构的方式作为评估机构选择方式的第一顺位，系尽可能保护所有被征收人的选择意思，增强评估机构评估结果的公信力。据此，本案武都区征收办通过与被征收人协商选定涉案房地产补偿价格的评估机构程序合法。虽然，本案上诉人张某提出评估机构选定程序违法，但其既未提供武都区征收办在选定“甘肃华瑞房地产评估有限公司”为涉案房地产价格评估机构程序违法相关证据，也未在法定期限内对房屋评估申请复核，故上诉人认为评估程序违法的理由不能成立。

　　(七)征收决定是否给予被征收人的补偿方式选择权的问题。《征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，《陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》第六条征收补偿办法中规定货币补偿安置办法和产权调换补偿安置办法。按照该补偿方案的规定，武都区政府采取货币补偿和房屋产权调换两种方式供被征收人选择，涉案征收决定符合法律规定。

　　通过对以上问题的分析，武都区政府作出的武政征决定字〔2018]1号《陇南市武都区人民政府关于陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》的行政行为，虽然符合《征收与补偿条例》关于征收行为公共利益、“四规划一计划”、拟定房屋征收补偿方案和征求意见等相关规定，但是，武都区住建局作出《滨江体育场棚户区改造项目及滨江场升级改造项目社会稳定风险评估报告》，该报告仅经过武都区政法委维护稳定工作领导小组审查后作出批复，未经过武都区政府常务会讨论通过决定;被诉征收决定作出前仅有部分棚户改造资金到账并专户存储、专款专用的证据。据此，被诉征收决定违反了《征收与补偿条例》第十二条第一款、第二款的规定，属于程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。鉴于本案被诉的武政征决定字〔2018]1号《陇南市武都区人民政府关于陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》存在程序违法，且该征收决定涉及的被征收户共计199户，目前只有上诉人张某1户未达成补偿协议，其余全部达成补偿安置协议，由于涉案项目用于滨江体育场棚户区改造，属于社会公共利益范畴，若被诉征收决定撤销将会给社会公共利益造成损害，据此，应依法确认被诉征收决定违法。

　　二、关于陇南市政府作出的陇政复决字(2018〕06号行政复议决定是否合法的问题。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，具体行政行为程序违法的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。但是，本案武都区政府作出的武政征决定字〔2018〕1号《陇南市武都区人民政府关于陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》存在程序违法，根据上述法律规定行政复议机关应当撤销、变更或者确认该行为违法，据此，陇南市政府作出被诉的行政复议决定维持武都区政府作出的征收决定，属于适用法律错误，依法应当纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(二)项之规定，撤销陇政复决字〔2018〕06 号行政复议决定。

　　综上，被诉征收决定程序违法，依法应予以确认。被诉复议决定未对征收决定程序违法予以审查，属于适用法律错误，依法应当撤销。虽然一审判决认定事实清楚，但适用法律和裁判结果错误，依法应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第七十四条第一款第(一)项、第七十条第一款第(二)项之规定，判决如下:

　　一、撤销甘肃省定西市中级人民法院(2019)甘11行初11号行政判决:

　　二、确认陇南市武都区人民政府作出武政征决定字〔2018〕1号《陇南市武都区人民政府关于陇南市武都区滨江体育场棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》的行政行为违法;

　　三、撤销陇南市人民政府作出的陇政复决字〔2018〕06 号行政复议决定。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人陇南市武都区人民政府负担。本判决为终审判决。

　　审判长     陈金瑞

　　审判员     姚振勇

　　审判员     赵静莉

　　二〇一九年十二月十一日

　　法官助理    张云霞

　　书记员     戴蕴鹏

　　【优秀裁判文书】 一等奖

　　承办人:姚振勇(甘肃省高级人民法院)

　　来源：《行政执法与行政审判》 第83期