最高法判例：集体土地上房屋的征收补偿标准与国有土地上房屋价格存在差异具有合理性

　　裁判要点

　　案例1.被征收房屋所在土地原为集体土地，而相邻小区所在土地为国有土地，无论是从法律依据，还是从征收补偿程序等方面来讲，集体土地上的房屋征收标准与国有土地上房屋的征收标准均存在差异。原审法院并未考虑被拆除房屋原系集体土地上房屋的性质，直接参照作为国有土地性质的相邻小区房屋价格认定当事人的损失，适用法律不当，依法应予纠正。

　　案例2.被征收房屋系集体土地上房屋，该房屋与商品房在土地性质、小区环境与配套设施、房屋本身的建筑结构、质量及附属设施以及投资成本和开发利润等方面均存在较大差别，因此被征收房屋的补偿价格与商品房市场价格存在差距具有合理性。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行赔申595号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）王小香等61人（名单及身份情况见附件1）。

　　诉讼代表人王小香，女，汉族，1955年1月2日出生，住河南省郑州市金水区。

　　诉讼代表人马玉福，男，汉族，1950年12月30日出生，住河南省郑州市金水区。

　　委托诉讼代理人邹伙发，北京市振邦律师事务所律师。

　　再审申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市金水区人民政府，住所地河南省郑州市东风路16号。

　　法定代表人魏东，该区人民政府区长。

　　委托诉讼代理人王广敏，郑州市金水区东风路街道办事处工作人员。

　　委托诉讼代理人杜百育，河南中豫律师事务所律师。

　　王小香等61人诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）行政赔偿一案，王小香等61人、金水区政府均不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终244号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　王小香等61人申请再审称：一、两审判决对已签订协议的再审申请人不予赔偿错误。已签订协议的再审申请人要求赔偿，符合国家赔偿法应予赔偿的规定，亦不属于该法规定不予赔偿的情形。两审判决不仅未对协议的合法性、真实性、关联性进行审查，反而认定其效力显然违法。案涉拆迁补偿协议从性质和内容分析，其为典型的无效协议。涉案协议系在未依法办理拆迁许可证的情况下形成。吕遂枝等十人非本人签字，也未授权、追认。涉及再审申请人本人签字的，属逼迫形成，非再审申请人的真实意思表示。61户再审申请人在房屋被强拆前均未签订过拆迁协议，均非主动交付房屋拆除。案涉协议与本案没有关联。已签订协议的再审申请人要求赔偿有充足的事实依据。二、两审判决未遵循全面赔偿原则，赔偿数额甚至低于补偿数额。二审法院本应通过评估公司确定房屋损失赔偿数额，但在委托的评估公司明确可以评估的情况下，未以评估机构评估来认定事实，其审理违反法定程序。二审采信的房产信息中心出具的《证明》，该《证明》不能客观反映出再审申请人房屋的实际损失。二审将租房损失等同于过渡费，该过渡费的数额远远低于市场租金，将两者等同也违反了全面赔偿原则。2006年制定的过渡费补偿标准已远远低于房屋租金损失。原审法院在适用赔偿时采取两套标准，相互矛盾，应按（2014）191号文件计算租金损失。三、原审还存在其他错误：再审申请人要求返还土地使用权有法律依据，且符合本案实际。关于装修损失问题，再审申请人已在一审提供了初步证据证实案涉房屋确有装修。误工费等维权损失也是客观存在的事实。再审申请人要求追究相关人员的责任具有法律依据。原审判决显失公平。请求：一、撤销（2016）豫01行赔初92号行政赔偿判决和（2017）豫行赔终244号行政赔偿判决；二、改判支持再审申请人一审诉讼请求。

　　金水区政府申请再审称：一、原审判决认定事实的主要证据不足。原审判决认定被申请人的房屋损失应当参照建业森林半岛小区二手房的成交均价为标准进行赔偿没有依据，该小区在全郑州都是高档小区，其房屋价值不但包括所受让的国有建设用地的土地价值、房屋建造成本，还包括开发商的品牌价值。被拆除的房屋土地性质、造价、结构等均与建业森林半岛小区的房屋存在明显差异。原判认定在参照2017年建业森林半岛小区房屋交易价格为基础上浮40%赔偿，缺乏依据。无论是征收补偿或是强拆赔偿，房屋赔偿金额均应与已安置村民获得的房屋安置利益一致或持平，遵循填平补齐原则。郑州市房屋信息中心不是房屋价值评定的权威机构，不能行使对房屋价值进行认定的职能，其出具的森林半岛小区二手房成交价格证明，不具有证明被拆迁房屋价值的法律效力。二、原审判决部分超出王小香等人的诉讼请求范围，违反了“不告不理”的审判原则。本案19位再审被申请人中，其中6人在起诉时出具的赔偿清单中载明被拆除房屋面积均不足270平方米，而原审让金水区政府对全部人员按照270平方米面积进行赔偿证据不足，部分超出诉讼请求，应予纠正。请求撤销河南省高级人民法院（2017）豫行赔终244号行政赔偿判决的第二项，改判金水区政府参照已安置村民的补偿房屋标准给予赔偿或按再审被申请人原房屋同等位置、同等面积、相似结构的房屋市场价值赔偿。

　　本院经审查认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的,受害人有取得赔偿的权利。本案中,金水区政府强制拆除王小香等61人房屋的行为已经被人民法院生效判决确认违法,金水区政府应当对其违法行为给王小香等61人造成的损失承担赔偿责任。但是，对于已经签订拆迁安置补偿协议和挑选安置房入住的42名再审申请人，由于其已经处分了自己的权益，且没有确凿证据证明存在违反本人意志的情形，其可以按照协议约定实现自己的合法权益,故对该部分人员的赔偿请求不应予以支持。至于马金玉的妻子任小枝、王春花以及王小美因阻止拆除行为被限制人身自由后签订的拆迁安置补偿协议,二审法院认为该协议明显不是基于自由意志进行的权利处分,金水区政府应当对因其违法行为给马金玉、王春花、王小美造成的损失承担赔偿责任，并无不当。故，二审法院关于金水区政府应当对王小香等61人中既未签订协议也未挑选安置房的王小香等16人以及马金玉、王春花、王小美共计19人承担赔偿责任,对其余42名再审申请人不承担赔偿责任的认定正确，本院予以确认。

　　关于再审申请人王小香等19人的损失赔偿方式和计算标准问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，郑州市人民政府的相关颁证行为虽然已被生效裁判确认违法，但并未予以撤销,仍具有法律效力，开祥公司仍系案涉土地的使用权人，在此情形下，再审申请人王小香等19人要求恢复土地原状并返还的请求，没有事实和法律依据。因涉案土地原系集体土地，属于农村集体经济组织所有,并非王小香等19人个人所有，故其要求赔偿土地的诉讼请求亦没有法律依据。

　　关于房屋损失的计算标准问题，二审法院参照相邻的建业森林半岛小区2017年二手房成交价上浮40%进行计算。对此，本院认为，再审申请人王小香等19人的房屋所在土地原为集体土地，而建业森林半岛小区所在土地为国有土地，无论是从法律依据，还是从征收补偿程序等方面来讲，集体土地上的房屋征收标准与国有土地上房屋的征收标准均存在差异。而本案中，二审法院并未考虑被拆除房屋原系集体土地上房屋的性质，直接参照作为国有土地性质的建业森林半岛小区房屋价格认定王小香等19人的损失，适用法律不当，依法应予纠正。再审申请人王小香等19人和金水区政府的再审理由部分成立，本院予以支持。

　　综上，再审申请人王小香等19人和金水区政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条之规定，裁定如下:

　　（一）指令河南省高级人民法院再审；

　　（二）再审期间，中止原判决的执行。

　　审判长  　阎　巍

　　审判员  　仝　蕾

　　审判员　  李小梅

　　二〇一九年四月二十九日

　　法官助理   朱瑞强

　　书记员      曲飘原

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申2098号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：何思美，女，1977年3月23日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。

　　委托诉讼代理人：温信福，上海海仲律师事务所律师。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省遵义市汇川区人民政府。住所地：贵州省遵义市汇川区汇川大道行政中心。

　　法定代表人：曾征，该区区长。

　　委托诉讼代理人：李长勇，贵州文熙律师事务所律师。

　　委托诉讼代理人：廖方园，贵州文熙律师事务所律师。

　　再审申请人何思美因诉贵州省遵义市汇川区人民政府（以下简称汇川区政府）行政补偿协议纠纷一案，不服贵州省高级人民法院（2017）黔行终1101号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　何思美因不服汇川区政府与其签订的拆迁安置补偿协议，向法院提起行政诉讼，请求：1.撤销何思美与汇川区政府签订的拆迁安置补偿协议；2.判令汇川区政府按市场评估价对何思美房屋进行差价补偿，即扣除汇川区政府原已按其单方面制定的非市场价格后的差价4,895,564元。

　　贵州省遵义市中级人民法院一审查明，汇川区政府为加快遵义国家经济技术开发区高坪片区工程项目的建设，规范高坪片区工程项目建设征收集体土地及地上附着物、房屋及附属建（构）筑物补偿标准，2015年3月23日，汇川区政府下属机构高坪镇人民政府依照相关法律规定制定《遵义国家经济技术开发区高坪片区工程项目建设征收集体土地及地上附着物、房屋及附属建（构）筑物补偿安置指导方案》（以下简称《安置指导方案》），并报汇川区政府审批。2015年3月27日，汇川区政府批复（汇府复〔2015〕13号）同意高坪镇人民政府报送的《安置指导方案》。为实施遵义经济技术开发区园区大道建设项目，规范园区大道建设项目规划红线范围内临210国道经营性房屋征收补偿安置工作，汇川区政府下属机构汇川区房屋征收补偿管理中心会同高坪镇人民政府根据相关法规，结合汇川区实际，共同拟定了《遵义经济技术开发区园区大道建设项目规划红线范围内临210国道经营性房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）并报汇川区政府审批。2015年4月23日，汇川区政府批复（汇府复〔2015〕20）同意《补偿方案》。何思美系原贵州省遵义市汇川区高坪镇新黔村新檬组村民，其居住的房屋××高坪片区工程项目建设的征收范围内。《安置指导方案》及《补偿方案》均明确征收主体为汇川区政府，组织实施单位为汇川区高坪镇人民政府。

　　2016年3月31日，何思美作为乙方，与甲方遵义经济技术开发区投资建设有限公司签订了《园区大道道路工程项目房屋征收补偿安置协议》（编号：新—180，以下简称《补偿协议》），主要内容为：一、乙方同意被征收房屋面积、装饰装修、附属设施及建（构）筑物按贵州省三木工程测绘有限责任公司和高坪镇园区办工作人员测绘的数据为准，并经村民代表、村、镇签字确认，甲方应征收乙方房屋建筑总面积268.31平方米，其中砖混123.79平方米，砖木144.52平方米，按方案折算成砖混面积后共计246.63平方米。征收经营性房屋建筑总面积为118.02平方米。二、乙方为支持项目建设需要，被征收房屋同意按（汇府复〔2015〕13号）文件进行补偿安置，并于2016年4月15日前自行搬迁完毕将房屋交予甲方拆除。三、乙方被征收的经营性住房自愿选择货币补偿安置。四、乙方被征收住宅自愿选择产权调换安置。甲方将坐落于新黔棚户区还房区域的房屋产权调换给乙方，房屋结构为电梯楼，建筑面积共计227.46平方米，具体为7号楼1单元13层5号房、6号房，共2套。五、甲方在乙方签订协议并拆除房屋后将下列相关项补偿款共计751,977.53元一次性补偿兑现给乙方。明细为：1.房屋、附属设施、装修装饰、建（构）筑物征收安置补偿款164,015.74元。2.住宅房屋搬迁补助费1,609.86元。3.占地补偿费5,539.57元。4.临时周转过渡费24,565.68元。5.拆迁奖励：签订协议并搬迁拆除的奖励15,000元。6.甲方应补乙方面积差19.17平方米，折合人民币金额30,288.60元。7.经营性房屋货币补偿、搬迁补助费、停产停业补助费及证照补助共计510,958.08元。六、违约责任。乙方签订协议后未按规定时间腾空房屋的，每超出一天支付违约金100元。甲乙双方及委托实施单位高坪镇人民政府在协议书上签字盖印。上述协议书中约定的被征收房屋已依约交由甲方拆除，甲方已依协议书向乙方支付了全部补偿费用和搬迁奖励15,000元。

　　一审法院另查明，何思美的第一项诉讼请求为撤销补偿协议，第二项诉讼请求为变更补偿协议的内容，该两项诉讼请求存在矛盾，经法庭当庭向何思美释明，何思美确认其诉讼请求为撤销补偿协议。

　　贵州省遵义市中级人民法院认为，何思美与汇川区政府签订的上述补偿协议系双方真实意思表示，汇川区政府具有征收何思美房屋的主体资格，协议内容事实清楚，符合征收补偿方案精神，合法有效。何思美请求撤销2016年3月31日与汇川区政府签订的《补偿协议》没有事实和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。据此,该院作出（2017）黔03行初83号行政判决，驳回何思美的诉讼请求。

　　何思美不服上述一审判决，向贵州省高级人民法院提起上诉。

　　贵州省高级人民法院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。

　　贵州省高级人民法院认为，何思美诉请撤销涉案协议，但未能提供充分证据证明其签订协议时存在重大误解的情形，也未提供证据证明其是在受欺诈、胁迫等违背真实意思表示的情况下签订的涉案协议。关于何思美认为涉案房屋未依照商品房予以补偿显失公正的理由，因涉案房屋为集体土地上的房屋，系在村民申请的宅基地上修建，基于其集体经济组织所有的土地性质，其修建的房屋并不能在市场上自由买卖流通，与国有土地上修建的城市商品房有本质不同。因此，何思美诉请撤销涉案协议的理由均不能成立，该院不予支持。据此，该院遂判决驳回上诉,维持一审判决。

　　何思美向本院提出再审申请，请求撤销一、二审行政判决，撤销何思美与汇川区政府签订的《补偿协议》，并判令汇川区政府赔偿何思美被征收房屋市场价与征收价的差额4,985,564元。其申请再审的事实和理由：1.一、二审判决认定事实不清。何思美提交的证据能够证明涉诉房屋的补偿价格与周边商品房价格之间的明显差距，能够证明《补偿协议》显失公平的事实。从周边邻居均受到威胁的事实，以及何思美能够接受如此低价的房屋补偿价格的事实，均可以推测出何思美被逼迁的事实。2.一、二审判决适用法律错误。汇川区政府利用自己的优势地位使何思美违背自己的真实意思签订《补偿协议》，符合法律对胁迫和显失公平的规定。何思美的房屋已经被征收为国有土地，依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，其享有按国有土地上房屋征收补偿标准进行征收补偿的权利。

　　汇川区政府答辩称：1.本案不存在显示公平的情况。汇川区政府依法作出《安置指导方案》和《补偿方案》，何思美若有异议并未依法申请协调或裁决。何思美与汇川区政府以上述两方案为标准签订《补偿协议》，不存在显失公平问题。何思美以商品房价格为标准认为汇川区政府对其涉诉农村集体土地上自建房屋的补偿标准过低，得出显失公平的结论明显错误。2.本案不存在胁迫或逼迁事实。何思美一边称其积极配合签订《补偿协议》，一边又称被胁迫和逼迁，自相矛盾。由于本案事实不存在胁迫和显失公平的情形，自然不应当适用当时有效的民法通则及其司法解释中关于胁迫和显失公平的条款。何思美的房屋为集体土地上房屋，汇川区政府对何思美的房屋和土地一并征收，不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定。汇川区政府在此次征收补偿过程中已充分考量了何思美合法权益，不存在显失公平或胁迫问题。

　　本院认为，本案争议焦点为被诉《补偿协议》是否应当依法撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，本案何思美请求撤销的《补偿协议》属于行政协议。人民法院审理行政协议案件，可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的有关规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”本案中，汇川区政府具有征收何思美房屋的主体资格，《补偿协议》内容事实清楚，符合《安置指导方案》和《补偿方案》的精神。何思美请求撤销该《补偿协议》，应当提供相应的证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的重大误解、显失公平或者欺诈胁迫的情形。

　　关于《补偿协议》是否存在显失公平的问题。何思美认为其房屋属于国有土地上的房屋，不是集体土地上的房屋，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，汇川区政府未按商品房市场价格予以补偿就是显失公平。根据一、二审法院查明的事实，何思美的被征收房屋系集体土地上房屋，该房屋与商品房在土地性质、小区环境与配套设施、房屋本身的建筑结构、质量及附属设施以及投资成本和开发利润等方面均存在较大差别，因此何思美被征收房屋的补偿价格与商品房市场价格存在差距具有合理性，汇川区政府按照《安置指导方案》和《补偿方案》与其签订《补偿协议》，不存在显失公平的问题。何思美认为应当参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”该条规定的适用前提是行政机关征收农村集体土地时未履行安置补偿义务，实际补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区。由于本案汇川区政府系对何思美的房屋和土地一并进行征收补偿，不存在政府怠于履行补偿义务的问题，故何思美要求按照国有土地上房屋征收补偿标准对其被征收房屋进行补偿，本院不予支持。

　　关于《补偿协议》是否存在欺诈、胁迫的问题。根据一、二审法院查明的事实及何思美向本院提交的证据材料，不能证明汇川区政府工作人员对其实施了欺诈和胁迫。何思美主张《补偿协议》并非其真实意思表示，该协议应予撤销的再审申请理由亦不能成立。

　　综上，何思美提供的证据不能证明签订《补偿协议》时存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的重大误解、显失公平或者欺诈胁迫的情形，一审法院判决驳回其诉讼请求，二审法院驳回上诉、维持一审判决的处理结果，并无不当。何思美要求汇川区政府赔偿其被征收房屋市场价与征收价的差额4,985,564元没有事实依据，本院不予支持。

　　何思美的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回何思美的再审申请。

　　审判长 李德申

　　审判员 李智明

　　审判员 杨科雄

　　二〇一八年九月二十五日

　　法官助理    刘    潋

　　书记员        陈星蔚

　　来源：鲁法行谈