行政征收中变更征收决定的合法预期保护判断

　　裁判要点

　　行政机关原则上不得随意变更其作出的行政征收决定，如确需变更，必须基于公共利益等正当理由。法院在审查变更行为合法性的同时，亦要注意考量相对人合法预期保护判断问题。相对人的合法预期不仅包括实体权益，也包括程序权益。但是，纯属相对人主观愿望或虽有预期但没有信任行为表现的不在合法预期范围之内，且合法预期保护原则的适用不能因个人预期利益损害公共利益。若因变更行为导致相对人基于先前征收行为的信赖或者限制，而造成其法律上直接财产利益损失的，相对人亦可依法寻求补偿或赔偿性司法救济。

　　裁判文书

　　南昌铁路运输中级法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）赣71行终392号

　　上诉人（原审原告）江西梦达彩色印务有限公司，住所地：江西省南昌市东湖区青山南路471号，统一社会信用代码：91360100705718741N。

　　法定代表人熊晓清，该公司董事长。

　　被上诉人（原审被告）南昌市东湖区人民政府，住所地：江西省南昌市东湖区三经路699号，统一社会信用代码：11360102014517027L。

　　法定代表人高辉红，该区区长。

　　委托代理人黄玲娟，江西华邦律师事务所律师。

　　委托代理人胡笛飞，江西华邦律师事务所律师。

　　上诉人江西梦达彩色印务有限公司因与被上诉人南昌市东湖区人民政府不予行政征收一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理,现已审理终结。

　　原审法院审理查明，因东湖区香江家具旧城（城市棚户区）改造项目工程建设需要，2015年5月13日，被告作出东征收［2015］第1号《南昌市东湖区人民政府房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），原告坐落于南昌市东湖区青山南路471号（洪房权证东字第××、45××91、45××92、45××93号）的房屋被列入征收范围。2018年9月5日，因双方就房屋征收问题未达成一致意见，原告将被告诉至法院，请求判令被告履行房屋征收法定职责。该案经一审、二审后，法院作出终审判决，要求被告在判决生效之日起六十日内按照法律规定履行法定职责。判决生效后，原、被告双方于2019年5月28日签订《房屋征收评估协议书》，约定由原告在中国境内选定一家具有二级以上房产、地产评估资质，且在常在运营的房地产评估机构。原告在约定期限内委托秦皇岛中之正房地产评估有限公司，但双方就评估收费所暂定的标的价值发生争议。2019年6月24日，被告向评估机构及原告作出收费意见，使得评估机构退出委托评估事宜，后该评估协议未再继续履行。2018年10月31日，南昌市推进旧城改造工作指挥部办公室作出《关于明确江西梦达彩色印务有限公司不予征收的回复》，该回复原则上同意将原告的土地及房屋剔除出征收红线范围，不予征收。2019年12月17日，被告召开政府常务会议研究，确定将原告的房屋及土地在征收范围予以调整。2019年12月30日，被告作出东府［2019］13号《关于变更东湖区香江家具城旧城（城市棚户区）改造项目工程征收范围的决定》（以下简称《变更决定》），载明：因征收过程中，原告提出不低于人民币一亿元的补偿诉求，使得无法达成征收协议，考虑到原告于2015年5月30日提出如不满足其补偿诉求，要求将原告的房屋及土地不列入改造项目征收范围，并曾向法院请求撤销《征收决定》。经研究，为充分尊重原告的征收意愿，本着和谐征收的原则，决定对征收范围进行调整，调整后的原告房屋不在征收范围内。原告对被告作出的《变更决定》不服，遂将被告诉至该院，要求判令撤销被告作出的《变更决定》，并由被告负担案件受理费。

　　原审法院认为,行政行为一旦作出，便对行政相对方产生法律上的效力，行政机关不得随意撤销或者改变其作出的行政行为，但如果行政机关对其作出的行政行为进行变更，应当有正当理由，遵循正当程序和比例原则，并且应确保不对原行政相对造成不利影响。根据原、被告的诉辩意见及审理情况，本案争议焦点为被告作出的《变更决定》是否合法，作如下分析：

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了国有土地上的房屋征收需为了公共利益，且在征收补偿时应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。虽该条例并没有规定征收主体在征收后改变征收决定的条款，但在一些特殊情况下，有时法律也允许行政主体撤回或变更行政行为，若为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政行为，但需符合以下三种情况：一是行政行为所依据的法律、法规及规章发生了改变；二是行政行为所依据的客观情况发生重大变化；三是其他法定情形。本案中，因原、被告双方对案涉房屋的性质及价值有巨大分歧，造成征收工作久拖不决，致使被告无法按时完成征收，侵害到公共利益的实现，被告依据南昌铁路运输中级法院生效判决中的释明，报相关部门批复，并经过区政府常务会议的决定，正式作出了《变更决定》并送达原告，具有正当理由，履行了正当程序，该院予以确认。故对原告的诉讼请求，该院不予支持。

　　若原告认为被告的原征收行为给其造成实际损失，可另行主张补偿或赔偿事宜。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告江西梦达彩色印务有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江西梦达彩色印务有限公司负担。

　　上诉人江西梦达彩色印务有限公司不服原审判决，上诉称：1.对于国有土地上的房屋的征收，相关法律法规均没有规定征收决定生效后征收主体可以撤销或者变更其征收范围。2.被上诉人作出的东征收[2015]第1号征收决定已经将上诉人房屋纳入征收范围，因行政行为具有公定力，非经法定事由和法定程序，不能随意改变。上诉人的房屋没有发生规划变更，不存在公共利益的需要，只因双方价格问题未达成一致，被上诉人随意撤销、变更其作出的行政行为，是一种违法行政的表现，严重侵害了上诉人的权益。3.被上诉人作出征收决定是在2015年，将上诉人房屋断水断电并修建围墙，导致上诉人多年无法经营，且周围所有人都知道上诉人房屋已在征收范围内，不愿租赁使用该房屋，房屋已经无经营和使用的价值，因被上诉人知晓房屋存在银行抵押的情况，故使用征收的行为迫使上诉人多年不能经营，导致上诉人无法归还银行的贷款，现又不再征收，房屋面临银行拍卖。综上，请求二审法院撤销原审判决，并判决撤销被上诉人于2019年12月30日作出的东府[2019]13号《关于变更东湖区香江家具城就城（城市棚户区）改造项目工程征收范围的决定》。

　　本院经审理查明的事实与原审审理查明事实一致。

　　本院认为，国有土地上房屋征收是人民政府为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，确需征收群众房屋时，经过规划、论证、评估、补偿等一系列法定程序后作出的行政决定。人民政府是否决定征收，如何征收，征收多少，是其基于对国家利益、社会公共利益考量后作出的决策，并不受人民法院的审查、监督。但人民政府对外作出的房屋征收决定由于对被征收人及其利害关系人的权利义务产生了实际影响，并对他们直接产生了法律效果，故征收决定是可诉的，而本案的《变更决定》亦对上诉人的权利义务直接产生了实际影响，因而其也具有可诉性。纵观本案情况，本案争议焦点为被上诉人作出的《变更决定》是否合法。本院具体从实体和程序两方面予以如下分析：

　　首先，从实体方面看，被上诉人作出的《变更决定》是否符合实体要件，是否是基于对国家利益或公共利益的考量而作出的行政行为。公共利益为社会全部或者部分成员所享有的利益，强调利益享有者的公共性，受益范围一般是不特定多数人，应是在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，同时还应涉及公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素。本案中，双方因案涉房屋补偿分歧过大，造成征收工作久拖不决，致使被上诉人无法按时完成征收，主要影响的是案涉东湖区香江家具旧城（城市棚户区）改造项目的整体推进，影响不特定大多数人在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的公共利益，实际侵害到公共利益的实现。同时，上诉人于2015年5月30日曾提出如不满足其补偿诉求，要求将上诉人的房屋及土地不列入改造项目征收范围，其亦曾提起过撤销房屋征收决定之诉。故而，被上诉人对其作出的原征收决定进行变更具有正当性。上诉人主张“被上诉人作出的行政行为不存在公共利益需要，系违法行政”的上诉意见，本院不予支持。

　　其次，从程序方面看，被上诉人作出的《变更决定》是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此可知，市、县级人民政府具备作出房屋征收决定的法定职责权限。即对于房屋征收，本案被上诉人具备相应的“是否征收，如何征收，征收多少”的职责权限。同时该条例第十二条规定，市、县级人民政府作出征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。该条例规定虽并非系直接规定变更房屋征收决定作出程序的条款，但规定了行政机关作出的房屋征收决定并非具有随意性，须符合相应的正当程序。由此，行政机关作出的变更征收决定亦要符合相应的正当程序。本案中，被上诉人报相关部门批复，并经过区政府常务会议的决定，正式作出了《变更决定》并送达上诉人，履行了相应的正当程序。因此，被上诉人作出的《变更决定》程序合法。

　　综上，上诉人的上诉请求不能成立,本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人江西梦达彩色印务有限公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 谭　闻

　　审 判 员 刘　巍

　　审 判 员 张庆文

　　二〇二〇年十一月二十七日

　　法官助理 熊娇娇

　　书 记 员 刘婉盈

　　来源：行政诉讼与行政合规研究