福建高院判例：国有土地使用权出让合同履行不能的违法责任

　　裁判要点

　　行政协议生效后，协议各方均应依照协议约定，全面履行合同义务。一方未履行或未全面履行合同义务，导致行政协议目的无法实现的，构成实质违约。行政协议的实质违约发生后，合同相对方可以解除合同，并要求违约方赔偿损失。

　　裁判文书

　　福建省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2018)闽行终238号

　　上诉人（原审原告）泉州市明亮钢结构加工有限公司,住所地福建省泉州市丰泽区坪山路中段云谷大厦后楼**。

　　法定代表人施文远，董事长。

　　委托代理人林健冰、杨梅艳，福建融成律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）泉州市自然资源和规划局（原泉州市国土资源局），住所地福建省泉州市丰泽区东海市行政中心交通科研楼****。

　　法定代表人刘文发，局长。

　　委托代理人洪秋生、黄飞飞，福建泓源律师事务所律师。

　　上诉人泉州市明亮钢结构加工有限公司（以下简称明亮公司）因诉泉州市自然资源和规划局行政协议一案，不服泉州市中级人民法院（2016）闽05行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本院审理中，泉州市国土资源局的权利和义务变更由泉州市自然资源和规划局承继，本案现已审理终结。

　　原审查明，2005年3月5日，泉州市丰泽区人民政府、泉州市住房和城乡建设局及相关部门与施文远就拆迁赔偿事宜召开会议，达成备忘录，商定由泉州市丰泽区人民政府安置给施文远毗邻丰泽区浔美工业区工业用地35亩。后因城市规划建设需要，上述工业用地无法提供给施文远作为企业用地使用。2006年2月10日，经泉州市人民政府第42次市长办公会决定：同意施文远申请的企业项目用地，选址在洛江高科技园区西侧、和昌饲料厂北侧的丰泽区辖内的地块，用地规模控制在25亩以内。泉州市国土资源局要依照程序，报福建省人民政府批准农用地转用和征用手续；泉州市丰泽区人民政府要负责征地，提供建设用地。2006年2月15日，泉州市人民政府作出《关于丰泽区施文远申请工业用地问题意见的函》，同意施文远用地选址在洛江高科技园区西侧、和昌饲料厂北侧的地块，即涉案地块。2006年12月8日，经《福建省人民政府关于泉州市2006年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政地[2006]506号）批准，同意征收城东街道办事处西福社区居民委员会集体土地16597平方米，2007年6月5日，泉州市人民政府下发《关于明亮公司建设用地的批复》（泉政地[2007]309号），同意将已经批准农转用和土地征收的上述国有土地16596.60平方米，以有偿出让方式提供给明亮公司作为厂房建设用地。2007年6月30日，泉州市国土资源局与明亮公司签订《国有土地使用权出让合同》（泉地[2007]Z合093001号），约定将上述16596.60平方米工业用地以现状土地条件在2007年8月30日前出让给明亮公司，土地出让金1775863元等。之后，明亮公司及时缴清了出让金和税费。2007年11月，明亮公司取得《国有土地使用证》（泉国用[2007]第200563号），登记面积为16596.6平方米。2008年至2011年间，明亮公司以泉州市国土资源局至今未付款给西福居委会，当地农民不允许使用土地，地上物补偿没有解决，地块周边政府配套未能完善致使公司不能开工建设为由，向泉州市地方税务局直属分局呈送报告，申请减免建设用地使用费，泉州市丰泽区人民政府在报告上签署情况属实，并加盖公章。

　　另查明，诉争地座落于成片耕地中间，无路可以通达，至今未实际开展征地工作，土地现状仍为耕地。

　　原审认为，原告明亮公司与被告泉州市国土资源局于2007年6月30日签订的泉地[2007]Z合093001号《国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，应认定为有效。合同签订后，原告明亮公司及时缴清了出让金和税费，并于2007年11月取得上述土地的国有土地使用证（泉国用[2007]第200563号《国有土地使用证》），但原告并未实际占有、使用诉争地。现原告起诉要求被告交付合同项下的土地。由于诉争土地至今未实际开展征地工作，该宗土地现状仍为耕地，双方签订《国有土地使用权出让合同》的合同目的已无法实现，故原告要求判令被告交付土地的诉讼请求难以支持。经本院释明，原告不同意变更诉讼请求，因此，原告的诉讼请求应予驳回。本案所涉《国有土地使用权出让合同》是否应当依法予以解除及其法律后果承担的问题，当事人可依法另行解决。由于双方纠纷成讼以及原告要求交付土地的诉讼请求不能得到支持的根本原因是被告的行为造成的，被告应当承担本案全部诉讼费用。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告泉州市明亮钢结构加工有限公司的诉讼请求。案件受理费110901.29元，由被告泉州市国土资源局负担。

　　明亮公司上诉称，原审法院认定被上诉人未按照约定履行《国有土地使用权出让合同》，事实清楚。但是判决驳回上诉人的原审诉讼请求，明显违反《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款的规定，适用法律、法规错误。请求撤销原审判决，并依照上述法律规定改判支持上诉人的原审诉讼请求。

　　泉州市国土资源局未作书面答辩。

　　上诉人明亮公司向原审法院提供的证据有：1.《备忘录》；2.福建省人大常委会的重要信访件协调会纪要[2005]1号、[2006]1号；3.《泉州市人民政府市长办公会议纪要》（42）、泉政函[2006]9号《泉州市人民政府关于丰泽区施文远申请工业用地问题意见的函》；4.《泉州市人民政府关于泉州明亮钢结构加工有限公司建设用地的批复》；5.《国有土地使用权出让合同》；6.契税完税证、国有土地使用证；7.泉州市丰泽区政府时任区委书记许维泽的答复意见、《证明》；8.关于申请暂免征收明亮公司建设用地土地使用税的报告；9.福建省地方税费综合申报表；10.申请书；11.泉州市中级人民法院（2011）泉民初字第395号民事判决书、福建省高级人民法院（2012）闽民终字第10号民事判决书;12.送达情况证明;13.施文远工业用地选址图;14.泉信函信转字[2014]1号《关于转送施文远信访事项的函》、泉丰丰办[2014]20号《信访事项处理答复意见书》;15.《施文远信访问题处理协议书》;16.主张权利的信访材料;17.土地使用权出让专用票据；18.土地综合配套费收据；19.教育附加费、征地管理费用收据；20.进账单2张及耕地占用税完税证1张；21.有偿使用费、开垦结算凭证、土地出让契税完税证。

　　被上诉人泉州市国土资源局向原审法院提交的证据有：1.泉政地[2007]309号《泉州市人民政府关于泉州明亮钢结构加工有限公司建设用地的批复》；2.用地规划许可证；3.规划红线图；4.《国有土地使用权出让合同》（合同编号：泉地[2007]Z合093001号）；5.缴款凭证;6.土地登记申请书；7.地籍调查表;8.土地登记审批表；9.国有土地使用证;10.（2011）泉民初字第395号《民事判决书》。

　　各方当事人在原审期间提交的证据已经原审庭审质证并随案移送本院。经审查，本院对原审法院认定的证据和事实予以确认。

　　另本院根据上诉人明亮公司向原审法院提供的证据11，查明下列事实：本院（2012）闽民终字第10号二审民事生效判决认定，施文远、明亮公司应在2012年5月16日前返还228万元给案外人吴沙频、叶辅翼、叶辅教，并自2005年4月14日起按月利率1%支付资金占用利息至2012年4月16日止；未按指定期间履行给付金钱义务，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

　　本院还查明，该二审民事生效判决后，民事案件已进入执行程序，目前明亮公司未履行金钱给付义务。

　　本院审理中，被上诉人泉州市国土资源局函复本院，明确表示近年内案涉地块难以征收交付，请求解除合同，并根据案涉地块评估的市场价值作为赔偿款，赔偿给上诉人。经征询上诉人，上诉人明亮公司表示同意，并主张还应增加本院（2012）闽民终字第10号民事生效判决确定的施文远和泉州市明亮钢结构加工有限公司应承担的利息和逾期履行产生的加倍利息。据此，本院经依法摇号指定评估机构为福建开诚资产评估土地房地产估价有限公司。2018年12月11日，福建开诚资产评估土地房地产估价有限公司作出闽开评报[2018]土字第034号《房地产评估报告书》，认定案涉土地估价市场价值为11534637元，双方当事人对该评估结论均无异议。

　　本院认为，上诉人明亮公司与被上诉人泉州市国土资源局于2007年6月30日签订的泉地[2007]Z合093001号《国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，应认定为有效。合同签订后，上诉人明亮公司及时依合同约定缴清了出让金和税费，被上诉人虽于2007年11月颁发给上诉人案涉土地的泉国用[2007]第200563号《国有土地使用证》，但案涉地块始终未开展征收工作，造成上诉人无法实际占有、使用、收益、处分，故被上诉人未全面履行合同约定，构成违约。二审中，被上诉人已明确表示案涉地块近年内已难以征收交付，故上诉人明亮公司的合同目的已不能实现，双方签订的《国有土地使用权出让合同》实际已无法继续履行，被上诉人构成实质违约，合同依法应予解除。依照法律规定，被上诉人无法继续履行的，应采取补救措施，造成损失的，应予赔偿。现上诉人同意解除合同后，以货币补偿方式进行补救，符合法律规定。当事人双方均同意对案涉土地作价进行评估，并以评估价值作为被上诉人违约赔偿款。经本院组织评估，案涉地块市场价值为11534637元，故双方签订的《国有土地使用权出让合同》解除后，被上诉人应赔偿给上诉人11534637元。

　　此外，因福建省高级人民法院（2012）闽民终字第10号民事案件系施文远与案外人吴沙频、叶辅翼、叶辅教就明亮公司合作投资引发的纠纷，且产生纠纷的主要原因与案涉土地未履行交付有直接的因果关系，故该案造成的明亮公司部分损失（即228万元本金自2005年4月14日起按月利率1%支付资金占用利息至2012年4月16日止；未按指定期间履行给付金钱义务，加倍支付迟延履行期间的债务利息）依法亦应由被上诉人承担，上诉人提出的该有主张有理，应予支持。

　　综上，上诉人的上诉有理成立，原审判决适用法律不正确，应予纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十六条第八项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

　　一、撤销泉州市中级人民法院（2016）闽05行初113号行政判决；

　　二、解除泉州市明亮钢结构加工有限公司与泉州市国土资源局签订的泉地[2007]Z合093001号《国有土地使用权出让合同》，泉国用[2007]第200563号《国有土地使用证》由泉州市自然资源和规划局依法撤销；

　　三、泉州市自然资源和规划局于本判决生效之日起30日内，赔偿泉州市明亮钢结构加工有限公司11534637元及本院（2012）闽民终字第10号民事生效判决确定的泉州市明亮钢结构加工有限公司应承担的利息和逾期履行产生的加倍利息。

　　一、二审案件受理费各110901.29元、评估鉴定费24148元，均由泉州市自然资源和规划局承担。

　　本判决为终审判决。

　　审　判　长 王江凌

　　审　判　员 朱志闽

　　代理审判员 赖峨州

　　二〇一九年二月二十六日

　　书　记　员 林　珊

　　法官助理 雷   禹

　　来源：鲁法行谈