最高法判例：政府作出同意关闭企业的批复是否可诉性？

　　裁判要点

　　根据查明的事实能够认定，政府作出的关于同意关闭企业的批复已经外化，对外发生法律效力，且对天源公司的权益造成实际影响。一、二审裁定认定案涉批复是行政机关内部行为，不对外发生法律效力，未对企业合法权益产生影响，并据此认定企业的起诉不符合法定起诉条件，属适用法律错误，本院予以纠正。

　　? 裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2021）最高法行再146号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：公主岭市天源纸箱材料有限责任公司。住所地：吉林省公主岭市科苑新城25栋5单元401室。

　　法定代表人：李继学，该公司总经理。

　　委托诉讼代理人：李继胜，该公司股东。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：吉林省公主岭市人民政府。住所地：吉林省公主岭市正阳东街501号。

　　法定代表人：张明，该市人民政府市长。

　　委托诉讼代理人：于英新，北京大成（长春）律师事务所律师。

　　委托诉讼代理人：吴鑫，吉林省长春市生态环境局公主岭市分局法制科科长。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：吉林省长春市生态环境局公主岭市分局（原吉林省公主岭市生态环境局）。住所地：吉林省公主岭市解放路1015号。

　　负责人：张新宇，该分局局长。

　　委托诉讼代理人：刘绍华，该分局副局长。

　　委托诉讼代理人：高广权，吉林权杰律师事务所律师。

　　再审申请人公主岭市天源纸箱材料有限责任公司（以下简称天源公司）因诉吉林省公主岭市人民政府（以下简称公主岭市政府）、吉林省长春市生态环境局公主岭市分局（原吉林省公主岭市生态环境局，以下简称公主岭市生态环境分局）行政批复一案，不服吉林省高级人民法院（2019）吉行终383号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年12月26日作出（2020）最高法行申6565号行政裁定，裁定本案由本院提审，并依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　吉林省四平市中级人民法院（以下简称一审法院）一审查明主要事实为，2018年5月30日公主岭市政府作出公政函【2018】133号《公主岭市人民政府关于同意关闭公主岭市天源纸箱材料有限公司等12家企业的批复》，批准原吉林省公主岭市环境保护局将天源公司列为关闭企业的请示。2018年11月1日天源公司同吉林省公主岭市××队签订《拆除协议》，吉林省公主岭市××队为天源公司提供拆除费15000元，天源公司自行拆除了所有设备。

　　一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”本案中，天源公司同原吉林省公主岭市生态环境局下属的吉林省公主岭市××队签订拆除协议，在吉林省公主岭市××队提供费用的情况下，自行关停企业并拆除相关设备。公主岭市政府虽作出公政函【2018】133号《公主岭市人民政府关于同意关闭公主岭市天源纸箱材料有限公司等12家企业的批复》，批准原吉林省公主岭市生态环境局将天源公司列为关闭企业的请示。但该批复属于行政机关在行政程序内部所作的行为，不对外发生法律效力，未对天源公司合法权益产生影响。天源公司主张公主岭市政府对其进行关停并实施强制拆除行为缺乏事实根据。另，天源公司鉴定申请也不符合司法鉴定的规定，未提供证据证明其实际损失，故天源公司的起诉缺乏事实依据，不符合法定的起诉条件。一审法院于2019年6月28日作出（2019）吉03行初38号行政裁定，驳回天源公司的起诉。天源公司不服，提起上诉。

　　吉林省高级人民法院（以下简称二审法院）二审查明的事实与一审查明事实一致。

　　二审法院认为，本案争议的焦点是天源公司的起诉是否符合法定起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。行政行为是指具有行政权能的组织运用行政权，针对相对人设定、变更或者消灭权利义务的行为，通常应有具体性、法效性等特征。具体性强调的是，行为的对象必须是特定之人和具体事件；法效性强调的是，行为直接对外产生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的设定、变更或者消灭。本案中，被诉行为是公主岭市政府2018年5月30日作出的公政函【2018】133号《公主岭市人民政府关于同意关闭公主岭市天源纸箱材料有限公司等12家企业的批复》，该批复的相对人是原吉林省公主岭市生态环境局，批复中明确“各有关部门明确责任，各负其责”，批复未对天源公司的权利义务作出设定或产生直接影响，即使相关部门或镇政府将该通知张贴到天源公司门口，其目的也是督促天源公司主动配合有关行政机关行使行政管理行为，从而提高行政效率，不属于法律意义上的“外化”，不能视为是政府或具有相应行政权能的主管部门作出的具有外部法律效果的行政决定。规制和影响当事人权利义务的应当是之后有关部门依法作出的关停、取缔或拆除等行为。因此，一审法院认为批复不具有可诉性、裁定驳回起诉正确，二审法院予以支持。天源公司上诉请求和理由缺乏法律依据，二审法院不予支持。二审法院于2019年10月31日作出（2019）吉行终383号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。

　　天源公司向本院申请再审称：案涉政府批复已经实质性外化，是可诉的，公主岭市政府行政行为对天源公司产生法律效果，导致公司损失，具有具体性及法效性，一、二审裁判理由、认定事实及适用法律错误。请求：撤销一、二审裁定，依法再审本案。

　　公主岭市政府答辩称：再审申请人的部分再审请求超出原审审理范围，原审法院依法驳回再审申请人的起诉并无不当，原审裁定认定批复不具有可诉性正确，再审申请人称批复已经外化没有事实及法律依据。被申请人没有给再审申请人造成经济损失，请求驳回再审申请人再审申请。

　　公主岭市生态环境分局答辩称：天源公司的起诉缺乏事实依据，不符合法定起诉条件，公主岭市政府批复是内部行政行为，没有外化，不具有可诉性。拆除协议合法有效，且已经实际履行，天源公司主张赔偿设备损失1000万元及追加因关闭企业造成损失的赔偿，缺乏法律依据，请求驳回天源公司再审申请。

　　本院审理查明的事实与一审、二审查明事实一致。

　　另查明，原吉林省公主岭市生态环境局现已上划至吉林省长春市生态环境局管理，改设为吉林省长春市生态环境局公主岭市分局。

　　本院认为，本案的争议焦点是公主岭市政府作出的公政函【2018】133号批复是否属于可诉的行政行为。

　　1.公主岭市政府是关闭天源公司的法定主体。

　　公主岭市政府2018年5月30日作出公政函【2018】133号《公主岭市人民政府关于同意关闭公主岭市天源纸箱材料有限公司等12家企业的批复》，该批复中写明“市政府研究决定，同意依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十七条的相关规定，对公主岭市天源纸箱材料有限公司等12家企业予以关闭。”根据批复内容及法律规定，公主岭市政府具有关闭天源公司的法定职权，是关闭天源公司的法定主体。

　　2.公主岭市政府的批复已经外化且发生法律效力。

　　根据本案查明的事实能够认定，公主岭市政府作出的案涉公政函【2018】133号批复已经外化，对外发生法律效力，且对天源公司的权益造成实际影响。一、二审裁定认定案涉批复是行政机关内部行为，不对外发生法律效力，未对天源公司合法权益产生影响，并据此认定天源公司的起诉不符合法定起诉条件，属适用法律错误，本院予以纠正。

　　综上，天源公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

　　一、撤销吉林省高级人民法院（2019）吉行终383号行政裁定及吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初38号行政裁定；

　　二、指令吉林省四平市中级人民法院审理本案。

　　审判长 祝二军

　　审判员 阎　巍

　　审判员 杨　迪

　　二〇二一年九月二十三日

　　书记员 张　崇

　　来源：鲁法行谈