管制性征收概念在司法实践中的运用

　　内容摘要

　　国家征收土地时，由于要实现集体土地所有权移转为国有的法律效果，应当先补偿后征收已是共识。行政机关作出的管制行为，虽然未产生所有权移转为国有的法律效果，却直接导致当事人财产权益明显减损，该管制行为就产生了类似征收的法律效果。由于我国立法上缺乏管制性征收的概念，当事人的财产权益因管制行为而减损时，如何救济缺乏法律规定。本文首先综合职权要素和责任要素，准确确定适格被告，再对管制性征收的概念和要点进行梳理，明确行政机关作出的管制性行为直接导致当事人财产权益明显减损时，行政机关应当对被管制人进行行政补偿，最后提出现阶段对管制性征收进行司法审查时应坚持司法谦抑原则。

　　关键词 行政 行政补偿 适格被告 管制性征收 权益减损

　　裁判要旨

　　1.行政行为的审批主体和实施主体不一致的情况下，确定适格被告时，应审查行政行为的职权要素和责任要素，以行使行政管理职权和应当承担行政管理责任的行政机关为被告。

　　2.在行政管理过程中，行政机关对土地等作出的管制性行为直接导致当事人财产权益明显减损，该类管制性行为即产生类似行政征收的法律效果，行政机关应当采取类似征收补偿的方式，对被管制人进行行政补偿。

　　相关法条

　　《国家级森林公园管理办法》第十六条因国家级森林公园总体规划的实施，给国家级森林公园内的当事人造成损失的，依法应予补偿。

　　案件索引

　　一审：郑州市中级人民法院（2021）豫01行初356号（2021年8月27日）

　　二审：河南省高级人民法院（2021）豫行终1638号（2021年12月21日）

　　基本案情

　　高留升系河南省新郑市辛店镇千户寨村村民。1988年3月，高留升与千户寨村委会签订承包合同，约定高留升承包案涉荒山林场，承包期15年。该合同签订后，高留升开始在荒山上种植和管护林木。1995年1月双方重新签订合同，明确高留升承包荒山250亩，承包期内一切附属物归高留升所有，税金、育林金等一切费用由高留升承担，合同期限10年，到期后高留升享有优先承包权，承包期内如果村集体或国家需要，村集体有权终止合同收回荒山，但一切附属物归高留升所有。该合同到期后，双方续签合同至2016年1月。之后，双方未再续签合同。

　　原国家林业局于2005年12月23日向“新郑市始祖山森林公园管理处”作出《关于准予设立始祖山国家级森林公园的行政许可决定》，同意设立河南始祖山国家森林公园，行政区域位于河南省新郑市，期限为长期。高留升原承包的荒山位于该森林公园范围内，被划入国家森林公园后，其中的林木仅能进行抚育和更新性质的采伐且审批程序严格，高留升无法就案涉林木再获得任何经济利益，故其向新郑市政府、新郑市林业局和具茨山森林公园管委会多次请求给予补偿，均无果，遂提起本案行政补偿诉讼。新郑市政府则认为，山上林木仍归高留升所有，政府未实施征收行为，故其作为本案被告主体不适格。

　　另，根据新郑市机构编制委员会下发的《关于组建新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管委会的通知》可以确定，具茨山森林公园管委会根据新郑市政府的授权，在森林公园范围内行使有关职能部门的行政管理权。原国家林业局作出的案涉《关于准予设立始祖山国家级森林公园的行政许可决定》抬头中显示的“新郑市始祖山森林公园管理处”后来更名为“具茨山森林公园管理处”，系具茨山森林公园管委会的内设机构。

　　裁判结果

　　河南省郑州市中级人民法院于2021年8月27日作出（2021）豫01行初356号行政判决，判决被告新郑市人民政府于本判决生效之日起60日内依法对高留升原承包的荒山上的附属物作出补偿决定。宣判后，新郑市人民政府提起上诉，河南省人民法院于2021年12月21日作出（2021）豫行终1638号行政判决，驳回上诉，维持原判。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：一、新郑市人民政府是本案的适格被告。行政诉讼被告的确定，须享有行政权，能以自己的名义行使行政职权并能独立承担由此产生的相应法律责任。本案中，申请设立国家级森林公园的机构是“河南新郑市始祖山森林公园管理处”，该管理处后调整为具茨山管委会的内设机构，具茨山管委会系事业单位法人，由新郑市人民政府设立，并非法律规定、规章授权的事业单位，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。故本案中，新郑市人民政府应是本案适格被告。二、新郑市人民政府应当对高留升作出补偿决定。《国家级森林公园管理办法》第十六条规定，因国家级森林公园总体规划的实施，给国家级森林公园内的当事人造成损失的，依法应予以补偿。本案中，高留升享有涉案林地的承包经营权，批准成立国家级森林公园后，涉案林地由森林公园经营管理机构根据国家级森林公园总体规划进行经营管理，高留升对涉案林地的承包经营受到了极大的限制，其经营权利的减损客观存在，新郑市人民政府应当对高留升的损失进行补偿。故判令被告新郑市人民政府于本判决生效之日起60日内依法对高留升原承包的荒山上的附属物作出补偿决定。

　　案例注解

　　行政管理实践中，行政机关作出的管制性行为，虽然未产生所有权转移的法律效果，却直接导致当事人财产权益明显减损。我国未在立法上明确管制性征收的概念，被管制人因行政机关的管制性行为造成权益减损时获得补偿困难重重。本案原告高留升就面临这样两个困境：一是不知该向谁请求补偿，二是在林木所有权仍归其所有的情况下，其无法说清为什么应当对其进行补偿。因此，本文在确定适格被告的基础上，对管制性征收的概念和要点进行梳理，明确如果存在被管制人权益明显减损且该权益减损与行政机关的管制行为具有因果关系，行政机关就应当采取类似土地征收补偿的方式，对被管制人进行行政补偿。

　　一、准确确定适格被告是获得行政补偿的前提

　　适格被告是在解决具体案件中,依照法律规定,谁能够取得或必须以被告的名义进行行政诉讼活动的资格。[①]行政诉讼被告，是行政行为的职权主体，也是行政争议的一方当事人。其基于一定职权，作出一定行政行为，又因一定的职权行为，对行政相对人或利害关系人的权利义务造成实际影响，因而被诉至法院，被要求承担一定的责任。因此，行政诉讼被告的概念，存在三方面的基础要素，一是职权要素，二是行为要素，三是责任要素。其中，行为要素是确立行政诉讼被告的最一般的要素。在行为要素无法判断的情况下，比如对于不作为，没有狭义上的行为存在，又比如对于多主体行政行为，有实施主体、审批主体等，这些特殊情形可概括为“无行为情形”或“行为模糊情形”，在这些特殊情形下，则需要通过职权要素、责任要素来综合判断确定适格被告。[②]

　　在国家级森林公园的设立事项上，作出案涉行政许可决定的是原国家林业局，确定国家林业局为被告似乎更符合法律规定，但从职权要素和责任要素考量并非如此。首先，从职权要素来看，根据《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或变更隶属关系审批管理办法》的规定，原国家林业局接到申请人提交的国家级森林公园设立申请后，审查申请人提交的材料，把握森林风景资源质量标准、确定质量等级评定分值、审查经营管理机构是否健全等，在确认各项条件达标的基础上作出准予设立的决定。原国家林业局更多是审查案涉林地各项指标是否可以达到国家级森林公园的标准，其并不存在出于某一行政管理目的，主动将某地的林地资源设为国家级森林公园的行政职权，因此原国家林业局仅为行政行为的审批主体。反观当地政府，其向原国家林业局提出将辖区内林地设为国家级森林公园的申请，恰是其基于对辖区内享有的行政管理职权作出的行为，当地政府系国家级森林公园是否设立的发起主体及设立后的实施主体。其次，从责任要素来看，国家级森林公园设立后，所在地的森林资源得到了更好的保护，作为风景区的国家级森林公园如有相应的门票等收入亦是当地财政收入的一部分，根据“受益者负担”原则，获益的行政主体也应是承担责任的主体。

　　因此，如果行政行为的审批主体和实施主体不一致，确定适格被告时，应审查行政行为的职权要素和责任要素，以行使行政管理职权和应当承担行政管理责任的行政机关为被告。

　　二、引入管制性征收概念，为被管制人权益减损获得补偿确定理论基础

　　在提起本案诉讼之前，高留升曾多次向当地政府及相关职能部门提出行政补偿申请，请求对其林木进行补偿，均未获得回应。本案诉讼中，新郑市人民政府仍然辩称并未征收案涉土地，故新郑市人民政府不是适格被告，且地上附属物（即高留升主张的林木）所有权仍归高留升所有，因此不应对高留升进行补偿。从逻辑上来讲，新郑市人民政府的抗辩理由似乎是成立的，因为“征收”，是国家基于公共利益的需要，以行政权取得公民所有的动产或不动产所有权并给予公平合理补偿的制度。[③]而本案中，新郑市人民政府并没有以其行政权取得公民高留升的林木所有权，故新郑市人民政府主张其不是适格被告，且不应对高留升进行补偿。但是如果支持新郑市人民政府的抗辩理由，本案的审理就面临一个无法回避的问题，即高留升对其林木所有权权益的减损如何才能得以弥补。

　　根据《中华人民共和国民法典》第二百四十条的规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。而在上述占有、使用、收益和处分权中，处分权是所有权人对其财产在法律规定的范围内最终处理的权利，即决定财产在事实上或者法律上命运的权利，包括资产的转让、消费、出售等方面的权利。处分权是所有权四项权能的核心，是所有权区别于他物权的一个重要特征，也是财产所有人最基本的权利。高留升原承包的案涉荒山被划入国家级森林公园后，其享有所有权的林木只允许进行抚育和更新性质的采伐，且该种形式的采伐都要履行严格的审批程序。此时，高留升对案涉林木实际上已经无法行使处分权，也即其对案涉林木的所有权权益出现了明显减损，且该权益减损与行政机关的管制行为具有法律上的因果关系。

　　“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定专门的严格的概念，我们便不能清楚和理性地思考问题。没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言。”[④]该案审理中出现的问题，根本原因在于我国立法中缺乏管制性征收的概念，管制性征收是指行政机关通过设定一些控制性的目标，运用强制性的行政权力实施土地利用方面的限制从而形成土地利用管制，当该管制过度之时造成财产权益尤其是土地利用权益的减损，需要参照征收进行补偿的法律制度。[⑤]从这一概念可以看出，管制性征收意在通过“管制”限制物权，而非通过“征收”取得物权。引入管制性征收的概念之后，本案面临的问题就迎刃而解了

　　结合管制性征收的概念，我们认为，高留升原承包的荒山被划入国家级森林公园，虽然并未有行政决定确定征收该荒山及荒山上的林木，但划入国家级森林公园之后，对高留升行使林木所有权产生了管制，造成被管制一方的权益明显减损，这种减损即行政机关的管制造成了类似征收的财产损失，行政机关应当采用处理征收造成的损失相类似的办法，对该管制行为产生的损害进行补偿，因此，人民法院依法支持高留升的诉讼请求，判决新郑市人民政府针对高留升的补偿请求，依法作出补偿决定。

　　三、在司法审查中对管制性征收的概念和要点进行阐述具有现实意义

　　首先，在司法审查中引入管制性征收的概念，可以促成被管制人顺利获得补偿。“没有救济的权利不是权利”（A Right without remedy is not right),这一法律格言强调的即是救济对于权利实现的重要作用。在现代国家，救济总是与司法途径紧密联系在一起。因行政管制行为的作出导致被管制人的权益减损，对被管制人给予补偿是应有之义。在管制性征收制度不完善、且在法律没有明确规定时，被管制人诉诸司法程序寻求救济，人民法院经过审查发现的确有待救济的权利，基于司法政策，在个案中对管制性征收的概念和要点进行阐述，灵活适用法律以促成行政机关补偿其因管制行为给被管制人造成的经济损失，可以促成被管制人被减损的权益尽快得到弥补，以实现实质性的正义。

　　其次，在司法审查中引入管制性征收概念，对我国管制性征收制度的产生具有促进作用。在1922年宾夕法尼亚煤炭公司案中，美国联邦最高法院认为政府过分的管制行为可以被认定为征收，即因公共利益的需要，对私人财产权予以适度限制、施加特别义务，对正常使用附加条件的管制性行为，构成应予公平补偿的准征收行为。[⑥]从该案开始，作为判例法国家，美国管制性征收的判断标准逐渐构建起来。我国的司法实践中，在涉及“中国天眼”建设出现的一起行政协议案件中，人民法院认为，涉案补偿协议虽然名为对涉案房屋进行征收，但并不涉及房屋所占土地，其实质是基于公共利益需要对公民土地进行用途管制，并不涉及将集体土地征收为国有土地的问题。该案可以视为一起较为典型的“管制性征收”案件。法院在司法审查中，针对行政管理实践中存在的行政管制行为进行合法性以及一定程度上的合理性评价，对是否应予补偿的问题进行判断，向行政机关传递司法对待此类行政争议的态度，可以督促行政机关在采取行政管制行为时有意识地对管制性征收实施后的补偿问题进行探索，对我国管制性征收制度的产生具有促进作用。

　　最后，在司法审查中引入管制性征收概念，有助于实现个人私权利和政府公权力的平衡。对习近平法治思想进行高度概括的“十一个坚持”中，明确坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。法治中国建设要求更加重视以法治方式维护人民的根本利益，在执法司法实践中，随着经济社会快速发展，政府管理方式也日趋灵活和多样，行政机关的管制性行政行为会逐渐增多，法律条文不可能时刻反映社会的变化，因此，法律的滞后性是任何一个法治国家无法回避的问题。人民法院在对个案进行审查和裁判时，应当注重个人私权利和行政公权力的平衡，当行政机关的管制行为符合管制性征收的概念和要点，造成个人权益明显减损时，法院就应当判决行政机关承担补偿责任，如此方能平衡各方利益，更好地促进公共利益的实现。

　　四、对管制性征收进行司法审查时需要注意的问题

　　人民法院在对因管制性征收而产生的行政案件进行审理时，应保持司法谦抑性。所谓司法谦抑性，是指人民法院在司法活动中应保持适当的隐忍、克制和谦让，尊重权力和权利。司法谦抑性最早是为保障人权而提出，适用于刑事司法领域，体现为“慎刑”的理念。当今，司法谦抑性也同样适用于民事、行政审判和执行领域，表现为不诉不理的管辖被动性，不偏不倚的裁判中立性，尊重立法权和行政权，不干扰民事权利、维护基本人权等。[⑦]对于在探索阶段的管制性征收类行政诉讼案件的审理，司法审查时更应当保持其谦抑性。

　　首先，被管制人（行政相对人）有适度容忍的社会义务，只有在权益明显减损时才有权获得补偿。被管制人有时不能得到补偿，需要自行承担损失。某些临时的、短暂性的管制（比如大型会议期间适度的交通限制措施等，造成的权益减损并不会太大，此时被管制人作为财产权利人就负有容忍的社会义务），无权请求行政机关对其进行补偿。而本文中提到的高留升诉新郑市人民政府行政补偿案，新郑市人民政府向原国家林业局提出申请将案涉荒山划入国家级森林公园，获批后，在该森林公园范围内，高留升虽然仍享有案涉林木的所有权，但其不可能再对案涉林木行使处分权能，该管制行为对高留升所有权的限制已经超出了权利人应当“适度容忍”的范畴，那么就应当对高留升进行公平合理的补偿。

　　其次，在管制性征收的补偿问题上，司法审查应对行政机关的首次判断权给予尊重。司法作为社会公平正义的最后一道防线，应维持其裁判的最终之权威性。如前所述，不同于法律意义上的征收，管制性征收系随着社会发展，行政机关管理实践探索中出现的新形式的准征收行为。管制性征收中如何确定补偿标准，是目前的难点所在。因此，除非是该管制行为给被管制人造成的权益减损可以通过在案证据明确予以认定，否则，司法审查中就应当给予行政机关首次判断权。一方面，这是司法谦抑性的必然要求。另一方面，作为一个行政补偿争议，并不存在一个违法行政行为需要司法权介入以恢复已经失衡的法律关系，由行政机关对管制性征收的补偿问题作出首次判断有利于该类行政争议的实质性化解。而且，行政补偿的方式可以是多种多样的，除了财产补偿外，还可以由行政机关在生产、生活、就业等方面给予被管制人妥善安置的形式，对被管制人的损失予以弥补，而这些灵活的行政补偿方式，有赖于行政机关和行政相对人双方协商确定，该行政补偿争议的双方当事人先协商解决，无法形成一致意见时，由行政机关就补偿问题行使首次判断权，更符合我国目前对管制性征收探索阶段的特点。

　　一审法院合议庭成员：吕家祥王  冰  姚付良

　　二审法院合议庭成员：别志定 于保林荆向丽

      来源：行政法实务