重庆高院裁判：行政征收及范围确定系属行政专属权限，并非依当事人申请而作出

　　【裁判要旨】

　　1.履行职责之诉的案由表述应依照司法解释的规定正确确定

　　当事人诉讼的终极目的在于请求判令行政机关履行启动国有土地上房屋征收并予以补偿职责，故一审法院裁定将案由表述为“行政答复”不妥当，不符合《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》。依据该规定，结合当事人所涉具体事实和诉讼请求，现将本案案由重新确定为“履行国有土地上房屋征收职责”。

　　2.国有土地上房屋征收系依职权而非依申请而为的行政行为

　　依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，市、县级人民政府可以依职权作出国有土地上房屋征收决定，但并未规定可以依当事人申请作出征收决定，即条例并未赋予公民个人可以通过申请而发动公权力而请求行政机关作出征收行政行为的具体内容，行政机关并不负有必须启动公权力予以征收的行政义务。

　　3.征收范围确定关乎“判断余地”，其属行政专属权行使，法院应秉持司法谦抑

　　国有土地上房屋征收时行政机关如何界定具体征收范围，涉及到国有土地总体用地布局，合理规划土地资源以及私人利益减损与公共利益之间衡量等因素，行政机关基于行政目的和公共利益的实现，可根据客观形势和环境等面向未来进行综合预判，只要是出于合理的行政目的的考量并有助于行政目的的实现，司法应当尊重行政机关所行使的必要专业判断，并由行政机关权衡决定。居民提出的个人征收意愿可为将来启动行政征收提供一些民意反映线索，该征收范围合理性的问题尚不属于司法审查范畴，法院对于行政机关享有的规划判断余地应当予以尊重。

　　【裁判文书】

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2024）渝行终601号

　　上诉人（原审原告）罗〇〇。

　　被上诉人（原审被告）重庆市綦江区人民政府。

　　法定代表人〇〇，区长。

　　罗〇〇诉重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）履行国有土地上房屋征收职责一案，不服重庆市第五中级人民法院（2024）渝05行初495号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院认为，罗〇〇所提诉讼属于履行职责之诉。公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉应当具备以下条件：一、向行政机关提出过申请,且行政机关明确予以拒绝或者逾期未答复;二、申请事项具有实体法上的请求权基础，即要求行政机关依其申请作出一个特定行政行为必须基于法律法规，具有法定的权利依据；三、向具有管辖权的行政机关提出；四、申请事项属于其主观权利。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。该条例第九条规定：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。据此，作出国有土地上房屋征收决定属于市、县级人民政府的法定职权，属于市、县级人民政府依职权作出，而非依据当事人申请作出的行政行为。因此，罗〇〇申请綦江区政府将其房屋纳入征收范围予以拆迁补偿没有实体法上的请求权基础。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，罗〇〇向綦江区政府提起履行法定职责之诉，前提是必须具有公法上的请求权，即法律赋予公民、法人或者其他组织向行政机关申请征收并予以补偿的权利。《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未赋予公民、法人或者其他组织该项请求权。因此罗〇〇的该项申请不构成行政诉讼法上的履行法定职责的申请。綦江区政府针对罗〇〇的申请作出的回复，并未给罗〇〇增加新的义务，减损罗玉槐的权利，故该回复不对罗〇〇的权利义务产生影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，綦江区政府的回复行为不属于人民法院的行政诉讼受案范围。

　　对于罗〇〇诉称〇〇大桥上存在人为高空抛物的情形，该问题属于第三人侵权的问题，不属于行政机关不履行法定职责的问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回罗〇〇的起诉。

　　罗〇〇上诉称，罗〇〇的房屋位于重庆市綦江区〇〇大桥下。道路通行给罗〇〇生活造成极大隐患及不便。根据征地补偿安置方案和征收土地公告，綦江区政府作为土地征收管理部门具有此项法定职责，公路建设需要考虑公路两侧及大桥投影部分划定建筑控制区因素，市或县人民政府依法进行建设用地审查时，应当对征地方案是否符合法律法规等规定内容进行审查。綦江区政府于2024年5月8日作出《关于罗〇〇申请事项的答复意见》（綦江府履〔2024〕14号），情况不属实，该答复侵害了罗〇〇的合法权益。罗〇〇的房屋位于征地拆迁补偿工程红线范围，且在公路建筑控制区范围之内，应当将罗〇〇的房屋纳入征收范围并予以补偿。答复意见列举重庆轻轨二号线李子坝站轨道从已建房屋内穿墙而过，则属于以偏概全，且轻轨性质与公路有明显不同，也是违反《公路安全保护条例》的规定。综上，请求法院撤销一审裁定，依法判决支持罗〇〇一审提出的诉讼请求。

　　綦江区政府未向本院提交答辩意见。

　　本院认为，罗〇〇向一审法院提起的诉讼请求为：撤销綦江区政府作出的《关于罗〇〇申请事项的答复意见》（綦江府履〔2024〕14号），判令綦江区政府对罗〇〇排除安全隐患，将房屋纳入征收范围并予以拆迁补偿。綦江区政府虽然作出答复意见予以拒绝罗〇〇的请求，罗〇〇向一审法院提出诉请也有撤销答复意见的诉请，但其诉讼终极目的在于请求判令行政机关履行启动国有土地上房屋征收并予以补偿职责，故一审法院裁定将案由表述为“行政答复”不妥当，不符合《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》。依据该规定，结合当事人所涉具体事实和诉讼请求，现将本案案由重新确定为“履行国有土地上房屋征收职责”。

　　公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼具有行政法上定分止争的功能，而欲进入法院寻求司法救济的当事人，法律要求应当具备适格当事人、诉讼权能、权利保护必要等，然后才能进行实体裁判，而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提，常言道：“程序不备，实体不究”。行政诉讼的提起，是否具备实体裁判的先决要件，则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求，救济之门始为当事人开启，这是程序不可或缺的重要环节。履行法定职责之诉的制度设计目的在于经由法院判决促使行政机关作成有利于原告的行政行为，以满足原告对行政机关应积极作成授益行政行为的公法上请求权，着重者在于其依法申请的涉案诉请最终获得准许。原告是否具有诉讼权能则是履行法定职责之诉的前提基础，只有当原告具备请求作成行政行为的公法（行政法）上权利时，行政机关才负有履行该行政义务，通过发动公权力来保障其公法权利的实现。履行法定职责之诉则以行政程序中请求行政机关作成授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求，该请求作成的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所否准，而与撤销之诉涉及的行政行为不同，撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出，且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力，回复至行政行为作出之前的原始权利状态。即使当事人有提出撤销否准行政行为的意思表示，也仅为附带请求撤销否准行政行为，其撤销请求不是当事人最终诉讼目的，该撤销请求和履行职责请求为共同构成单一的履行法定职责之诉，二者具有裁判上不可分割的一致性与一体性，而非独立的撤销之诉,不构成诉的合并关系。当事人只有具备请求履行职责主观请求权（实体请求权）基础时才有权提起履行法定职责之诉，即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。行政机关在行政管理活动中基于特定的事实和条件应为一定行为的具体法律义务，其如何履行相应职责，需要法律法规或规章的具体规定，针对此类具体职责，法律、法规或规章一般均明确规定了具体履行职责的内容及方式。行政机关履行法定职责的来源具体包括法律规范、行政规范、行政允诺、行政契约及先前行为等，当事人并不能笼统直接诉请行政机关履行作出特定行政行为之职责。本案中，罗〇〇一审请求綦江区政府履行国有土地上房屋征收职责系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，而该条例仅规定市、县级人民政府可以依职权作出国有土地上房屋征收决定，并未规定可以依申请作出，即条例并未赋予公民个人可以通过申请而发动公权力而请求行政机关作出征收行政行为的具体内容。因此，綦江区政府并不负有必须启动公权力予以征收的行政义务。国有土地上房屋征收时行政机关如何界定具体征收范围，涉及到国有土地总体用地布局，合理规划土地资源以及私人利益减损与公共利益之间衡量等因素，行政机关基于行政目的和公共利益的实现，可根据客观形势和环境等面向未来进行综合预判，只要是出于合理的行政目的的考量并有助于行政目的的实现，司法应当尊重行政机关所行使的必要专业判断，并由行政机关权衡决定。关于〇〇大桥附近包括罗〇〇在内的居民提出的个人征收意愿可为将来启动行政征收提供一些民意反映线索，该征收范围合理性的问题尚不属于司法审查范畴，法院对于行政机关享有的规划判断余地应当予以尊重。另外，綦江区政府针对罗〇〇作出《关于罗〇〇申请事项的答复意见》（綦江府履〔2024〕14号）仅为相关事实陈述和理由说明，该答复对其个人权益并不产生法律规制作用。鉴于罗〇〇并无请求履行法定职责的主观公权利基础，故其请求綦江区政府履行法定职责之诉不符合行政诉讼规定的起诉条件。原审法院据此裁定驳回罗〇〇的起诉，适用法律并无不当。

　　综上，罗〇〇的上诉理由不能成立，本院对其上诉不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本案依法不收取案件受理费。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长     邬继荣

　　审判员     叶  静

　　审判员     李  艳

　　二〇二四年十二月五日

　　书记员     张婉婷

　　来源：行政法实务