最高法院判例：房屋征收中的砌墙围挡行为属于不具有独立法律地位的过程性行为

　　【裁判要旨】

　　《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关实施的砌墙围挡行为属于为了保障征收顺利实施的临时性、过程性、程序性的行政强制措施，不具有独立的法律地位，该过程性行为不属于行政诉讼的受案范围。在征收行为完成后，相对人因该措施产生的损失会被征收补偿行为吸收。如相对人认为征收补偿未对该损失进行处理，可在其提起的针对征收补偿的行政诉讼中一并主张。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申5988号

　　申请再审人（一审原告、二审上诉人）：李海鹰，女，汉族，1969年10月6日出生，住湖南省常德市。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：常德市武陵区人民政府，住所地湖南省常德市武陵区柳叶大道。

　　法定代表人：廖可元，该区区长。

　　申请再审人李海鹰因与被申请人常德市武陵区人民政府（简称武陵区政府）其他行政纠纷一案，不服湖南省高级人民法院（2018）湘行终1506号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。

　　李海鹰申请再审称，（一）二审裁定就“围挡行为”对李海鹰权利义务是否产生实际影响自相矛盾，适用法律错误，对李海鹰撤诉的诉请未明确答复。首先，二审裁定既认定涉案的“围挡行为”对李海鹰权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，又认定围挡造成的停产停业损失可在另案行政诉讼中一并申请，该认定自相矛盾。“围挡行为”侵犯李海鹰财产权，造成门面停产停业，对其权利义务产生实际影响，是可诉的具体的行政强制行为。其次，武陵区政府在一审开庭后又实施了强拆行为，使财产彻底损毁。强拆是在围挡发生时隔一年半后才发生，二者并不连续，后者不能吸收前者。再次，李海鹰在诉讼中两次就“砌墙围挡行为及赔偿损失”的诉求向二审法院提出附条件撤诉的申请。二审法院关于撤诉是否丧失“赔偿停产停业损失”诉权的认定自相矛盾，对李海鹰附条件撤诉的诉请未做出是否准许的裁决。2.二审裁定对涉案标的认定错误，超越李海鹰请求范围。本案诉讼针对的是丽都名居7号商业门面，一审裁定增加诉讼标的“丽都名居8号商业门面”，二审裁定未予纠正，剥夺了李海鹰诉权。3.二审认定房屋征收决定依法公告送达，认定事实不清，证据不足，对认定案件事实的主要证据未予质证、认证，违反法定程序。首先，武陵区政府未提供有效证据证明其在征收范围内公告房屋征收决定的事实，李海鹰对真实性提出异议，一、二审法院对李海鹰的质证意见未予认证。其次，原审法院认定武陵区政府于2016年9月8日发布的房屋征收决定公告明确了征收范围，并告知了申请复议及提起行政诉讼的期限。但该房屋征收决定中明确的“征收范围”不包含李海鹰房屋、或其房屋所在小区“丽都名居”、或其房屋所在社区“北站社区”等内容，李海鹰对该房屋征收决定不具备行使诉权的主体资格，不存在超期起诉丧失诉权。原审法院对上述无关联性的质证意见和辩论观点未予认证回复。最后，原审法院回避涉案房屋征收决定实体内容违法剥夺被征收人产权置换选择权的基本事实，对李海鹰就该组证据提出的合法性异议的质证意见未予认证。综上，请求依法再审本案。

　　本院经审查认为，本案系李海鹰对武陵区政府实施的关于征收的系列行政行为不服，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四、五项申请再审。本院审查重点为李海鹰的再审申请是否符合上述规定。

　　首先，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。国有土地上房屋征收与补偿活动全过程中，房屋征收部门及其委托承担房屋征收与补偿具体工作的房屋征收实施单位，乃至发展规划、国土资源以及住房城建等多个部门分别可能在征收与补偿的不同阶段实施多种内容不同、性质不同的行为，这些行为并不都属于可诉的行政行为，也并非全都需要通过独立的司法审查程序来评价相应行为的合法性问题。对于不具有独立法律地位的程序性行为的合法性，应当作为征收行为或补偿行为的要件进行审查，而不应独立成诉，分别进行。

　　本案中，武陵区政府实施的砌墙围挡行为属于为了保障征收顺利实施的临时性、过程性、程序性的行政强制措施，不具有独立的法律地位，该过程性行为不属于行政诉讼的受案范围。在征收行为完成后，相对人因该措施产生的损失会被征收补偿行为吸收。如李海鹰认为征收补偿未对该损失进行处理，可在其提起的针对征收补偿的行政诉讼中一并主张。原审法院已经指引李海鹰在另案中解决，处理并无不当。李海鹰的该项请求，不符合法律规定，本院不予支持。

　　其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。人民法院作出裁定的前提是当事人明确提出了撤诉申请。李海鹰申请再审时提供了二审法院对其组织调解和调查形成的笔录，本院对该证据的真实性、合法性予以认可。但李海鹰在调解笔录中提出的撤诉申请系以二审审理结果为条件，在调查笔录中提出的撤诉申请以撤诉结果是否影响其诉权为条件，经法院释明之后，李海鹰仍未明确其是否撤诉。在李海鹰没有提出明确的撤诉申请的情形下，二审法院不予裁决，程序并无不当，李海鹰的该项主张与事实不符，本院不予支持。

　　再次，一审裁定文书“原告诉称”部分载明，“原告是常德市××路丽都名居7、8号门面的业主”，而李海鹰申请再审提供的其向一审法院2017年6月6日提交的诉状载明“原告系人民西路丽都名居7号门面的业主。”从李海鹰向本院提供的该诉状中，诉讼标的部分有明显的涂改痕迹，真实性无法辨认，本院不予认可。同时，李海鹰向本院提供的其于2017年7月20日向一审法院提交的《增加诉讼请求申请书》中指明的标的物是“李海鹰位于常德市××路丽都名居的门面”，2018年4月9日提交的《增加诉讼请求申请书》中指明的标的物是“李海鹰门面”，2018年7月27日提交的《申请书》指明的标的物是“李海鹰所有的房屋、李海鹰所有的丽都名居的商业门面”。李海鹰后增加的诉请并未明确表明其指向的门面和房屋仅涉及7号门面，也未撤回第一次的起诉状，或提出异议。因此，一审裁定明确李海鹰的诉请指向的是其2间门面并未超过其诉讼请求。原审法院对一审裁定予以维持，并无不当。李海鹰的该项理由理据不足，本院不予支持。

　　最后，一、二审法院组织双方当事人进行了质证，李海鹰充分发表了其质证意见和观点。一、二审裁定未采纳其意见和观点，裁定的内容即认证结果的体现。李海鹰称二审法院未对证据进行质证认证、违反法定程序、影响公正审判的理由与事实不符，本院不予采纳。

　　综上，李海鹰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回李海鹰的再审申请。

　　审判长 江显和

　　审判员 杨志华

　　审判员 寇秉辉

　　二〇一九年八月三十日

　　法官助理    陈海霞

　　书记员    黄  琪

　　来源：行政法实务