最高法判决：未经征收直接将集体土地登记为国有违法

　　中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

　　（2019）最高法行申1065号

　　孙秀荣、河南省郑州市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书

　　本院经审查认为，根据一、二审法院查明的事实，案涉土地原系寺坡村民组所有的集体土地，2004年11月，寺坡村民组就案涉土地向郑州市人民政府申请进行国有土地使用权登记。2006年4月6日，寺坡村民委员会召开村民代表大会，通过了《郑州市金水区岗杜村民委员会寺坡村民组全体村民（代表）大会关于本村集体土地依法转为国有土地的决议》，后相关部门对涉案土地进行了地籍调查、权属审核等程序，2007年郑州市国土资源局向郑州市人民政府进行请示，经批准，郑州市人民政府为寺坡村民组颁发了被诉的郑国用（2007）第0709号国有土地使用权证。寺坡村的案涉土地性质原为集体土地，未经征收，郑州市人民政府以寺坡村民代表大会决议将案涉集体土地确认为国有土地，为寺坡村民组核发国有土地使用证，缺乏法律依据。但案涉地块已另行出让并办理新的不动产权证，且已开工建设，一、二审法院从社会公共利益的角度考虑,判决确认被诉颁证行为违法并无不当。

　　评点：集体土地变为国有是否只有通过征收一途，这是基层经常提出的问题。有地方提出县政府是否可以通过“村改居”的方式将集体土地变为国有土地，也有的问县政府能否直接将集体土地确权为国有土地，甚至有地方未办理土地征收手续补偿安置完直接将集体土地出让给企业并颁发国有土地使用权证。这些都是错误的。

　　我国1982年《宪法》规定的：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”法学界一般认为是一种征收，明确了国有土地和集体土地的权属和界线。《土地管理法》明确规定由乡级以上政府处理土地所有权和使用权争议，按照处理决定确定土地所有权和使用权（1995年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第58条）。生效的处理决定是土地登记的依据（2003年原国土部《土地权属争议调查处理办法》第31条）。对于尚未明确权属的土地，可以根据《确定土地所有权和使用权若干规定》予以明确。但是对于已经明确权属乃至登记发证的集体土地，不能直接通过政府确权方式改变为国有土地，这是对集体合法财产权利的侵害。

　　2004年之前，不少地方通过将农民转为城镇居民即“村改居”的方式将原来农民集体所有的土地转为国家所有的土地。其中最典型的例子就是深圳。深圳从1993年开始通过村改居的方式将集体所有的土地转为国家所有的土地，2004年深圳将全市户籍人口全部改为城市居民，全部的集体所有土地也都转为国有，使其成为中国首个无农村无农民无集体土地的城市。

　　这种做法规避了国家的征地审批手续。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定：“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。2005年3月4日，国务院法制办公室、国土资源部《关于对<土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》（国法函〔2005〕36号）明确规定：“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。因此，在城市建成区，即使绝大部分土地都已被征收，且村民已成建制转为居民，剩余少量的居民自用的宅基地的权属性质仍然属于集体所有。

　　本案直接将集体土地登记为国有土地的做法，实质上是缺乏登记原因的虚假登记。根据国土部、中农办、财政部、农业部2011年《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）规定，严格禁止搞虚假土地登记。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地的，不得登记发证，造成严重后果的，严肃追究有关人员责任。国家土地督察上海局在我省督察时发现类似情况是发现一宗撤销一宗。所以登记不是万能的，想怎么登就怎么登，虚假原因登记一经查实不但要撤销登记，还要追究相关人员的责任。

　　来源：福建石晨谊 不动产登记实务操作与理论研究