争议双方证据均不足以支持权属主张的，政府可在兼顾利益的基础上作出处理决定，符合三个有利于

　　裁判要旨

　　  1.《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十条第一款第二项规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。第三十五条第二项规定，下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证。

　　      2.对于争议双方提供的证据均不足以支持权属主张的，人民政府可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。县政府在参考争议双方提供证据的基础上，结合经营管理事实，依法作出12号处理决定，符合三个有利于原则，具有事实和法律依据，桂林市政府作出115号复议决定予以维持，并无不当。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2018）最高法行申7117号

　　再审申请人（一审原告，二审上诉人）广西壮族自治区兴安县溶江镇富江村委月塘寨自然村第８村民小组。

　　诉讼代表人唐四元。

　　委托代理人韩田华，男，1949年8月21日出生，汉族。

　　再审申请人（一审原告，二审上诉人）广西壮族自治区兴安县溶江镇富江村委月塘寨自然村第9村民小组。

　　诉讼代表人韩光军。

　　委托代理人王方权，男，1948年10月23日出生，汉族。

　　再审申请人（一审原告，二审上诉人）广西壮族自治区兴安县溶江镇富江村委月塘寨自然村第10村民小组。

　　诉讼代表人阳传玉。

　　被申请人（一审被告，二审被上诉人）广西壮族自治区兴安县人民政府。

　　法定代表人黄钦。

　　委托代理人蒋文锋。

　　委托代理人黄昌业。

　　被申请人（一审被告，二审被上诉人）广西壮族自治区桂林市人民政府。

　　法定代表人秦春成。

　　委托代理人张林。

　　原审第三人广西壮族自治区兴安县溶江镇富江村委李家寨村第7村民小组。

　　诉讼代表人韦达智。

　　原审第三人韦达义，男，1967年7月14日出生，壮族。

　　原审第三人韦达智，男，1972年6月9日出生，壮族。

　　原审第三人秦永为，男，1960年12月4日出生，汉族。

　　原审第三人韦达礼，男，1964年11月6日出生，壮族。

　　再审申请人广西壮族自治区兴安县溶江镇富江村委月塘寨自然村第8、9、10村民小组（以下简称月塘寨第8、9、10村民小组）因诉被申请人广西壮族自治区兴安县人民政府（以下简称兴安县政府）、广西壮族自治区桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及原审第三人广西壮族自治区兴安县溶江镇富江村委李家寨村第7村民小组（以下简称李家寨第7村民小组）、韦达义、韦达智、秦永为、韦达礼林地行政确权和行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终540号行政判决，向本院申请再审，本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2018年12月21日在本院第一巡回法庭组织各方当事人进行公开询问活动，月塘寨第8村民小组的诉讼代表人唐四元及委托代理人韩田华，再审申请人月塘寨第9村民小组的诉讼代表人韩光军及委托代理人王方权，再审申请人月塘寨第10村民小组的诉讼代表人阳传玉，三再审申请人共同委托代理人曾祥东，被申请人兴安县政府的委托代理人蒋文锋、黄昌业，被申请人桂林市政府的委托代理人张林，原审第三人暨李家寨第7村民小组的诉讼代表人韦达智，原审第三人秦永为、韦达礼，到庭参加询问。本案现已审查终结。

　　广西壮族自治区桂林市中级人民法院一审查明，争议的山场称白纸江大滴水岩（月塘寨第8、9、10村民小组称大滴水岩至一渡水）山场。四至范围（以座山示):左凭一渡水大涔，沿大涔上至503.2米山凹为界；上凭503.2米山脊横至两边倒水为界；下凭一渡水大涔上至盘路为界；右凭盘路上的大滴水岩（漕）上至山顶为界。面积约70亩。解放后至上世纪70年代，双方均未能提供证据证实争议山场具体权属。1986年，月塘寨第8、9、10村民小组村民阳传星、阳传林等八人向富江村委金盆寨村承包争议山场及争议山场以进的部分山场种植林木时，李家洞片5、6、7社提出异议，认为承包的山场属李家洞片所有。经调解，月塘寨第8、9、10村民小组村民阳传星等8人于1989年与李家洞片5、6、7社签订了《借土植树造林协议书》（以下简称“89公证协议”），并由兴安县公证处进行了公证。协议载明：乙方月塘寨阳传星等8人租借到李家寨李家洞原三片土改时集体山场，白旗江大滴水岩以进山场一处，以座山为向，右凭大滴水岩大涔，上凭顶倒水为界、下凭大河为界，左凭棉花槽外田角干漕直上到顶。此范围包括本案争议山场。月塘寨第8、9、10村民小组村民由里向外实际种植杉树74亩，种杉树的范围不包括争议山场。1988年，李家洞片5、6、7社对所属片山进行了划分，立有《富江5、6、7队立分山契据》（以下简称“88分山契据”）。契据载明：7队分山林界址：……三、外凭大滴水岩涔，上凭顶，下凭河，内凭陡山内深涔止。此范围包括争议山场。该分山契据载明的“外凭大滴水岩涔”与“89公证协议”载明的“右凭大滴水岩大涔”均为争议山场的右边界线。另载明……附：凡属我片山林，批给阳传星等8人已造山林，应该维护，在三十年内，不许任何人干涉破坏，否则罚款处理。李家洞片将片山划分后，同年，李家寨第7村民小组对本集体山场责任到户管业，争议山场由李家寨第7村民小组的韦达礼、韦达义、韦达智、秦永为四户经营管理。之后，四户人在争议山场内种植了杉木。2008年，韦达礼等人在争议山场内砍伐了部分杉木卖给他人。2011年，集体林权改革勘界时，月塘寨第8、9、10村民小组与李家寨第7村民小组均主张争议山场所有权而发生山林权属纠纷。为此，李家寨第7村民小组向兴安县政府申请确权。经现场勘察、调解及调查后，兴安县政府于2015年9月15日作出兴政行处字（2015）第12号《山林权属争议案件行政处理决定书》（以下简称12号处理决定），将争议山场确权归李家寨第7村民小组集体所有，由韦达义、韦达智、秦永为、韦达礼管业使用。月塘寨第8、9、10村民小组不服，申请复议，桂林市政府于20l6年7月26日作出市政复字（2016）115号《行政复议决定书》（以下简称115号复议决定），维持12号处理决定。月塘寨第8、9、10村民小组不服，诉至法院，请求：撤销12号处理决定和115号复议决定，并判令兴安县政府重新作出具体行政行为。另查明：1973年，月塘寨第8、9、10村民小组对所属山场田地进行了调整划分，立有各队占山清册，该清册记载的山场范围不包括争议山场。月塘寨第8、9、10村民小组提供的《山界林权证存根》记载的地名为“8、9、10三队白纸江联队山场”四至界限：以座山，右凭土地凹盘路，由土地凹盘路直到一度水为界。左一度水上凭顶，下凭盘路，顶以倒水为界。此范围包括争议山场。兴安县政府经调查未能调取到该存根原件进行核实。诉讼过程中，桂林市中级人民法院到溶江镇政府及司法所查阅，亦未能查到月塘寨第8、9、10村民小组提供的《山界林权证存根》原件进行核对。

　　广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2016）桂03行初240号行政判决认为，1989年，月塘寨第8、9、10村民小组村民与李家洞片签定的“89公证协议”明确反映了月塘寨第8、9、10村民小组村民认可争议山场属李家洞片所有的基本事实。1988年，李家洞片5、6、7社对山场进行了划分，“88分山契据”亦明确了争议山场划归李家寨第7村民小组所有。之后，李家寨第7村民小组将争议山场承包给韦达礼、韦达义、韦达智、秦永为等四户经营管理，韦达礼等四户在争议山场内种植了杉木，并管业至今。“88分山契据”及“89公证协议”反映的权属情况与争议山场的管业事实完全相符，可以作为本案认定事实，确定山林权属的证据材料。李家寨第7村民小组主张争议山场权属理由充分。月塘寨第8、9、10村民小组提供的《山界林权证存根》虽载明了争议范围，但该存根为复印件，无签发日期，且兴安县政府未能调取到原件进行核实，故对该证据不予采信，对月塘寨第8、9、10村民小组的权属主张不予支持，并无不当。兴安县政府作出的12号处理决定及桂林市政府作出的115号复议决定认定事实清楚,适用法律正确，程序合法。月塘寨第8、9、10村民小组请求撤销被诉行政行为及复议决定的理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回月塘寨第8、9、10村民小组的诉讼请求。月塘寨第8、9、10村民小组不服，提起上诉。

　　广西壮族自治区高级人民法院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。

　　广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终540号行政判决认为，争议双方均提供不出权属凭证证明争议山场在土改、合作化、“四固定”时期确定过权属。1988年李家洞片5、6、7队对所属片山进行了划分，将争议山场划归一审第三人李家寨第7村民小组集体所有，有“88分山契据”可以证实。李家洞片将片山划分后，争议山场一直由李家寨第7村民小组韦达义、韦达智、秦永为、韦达礼四户经营管理，种植杉木至今。“89公证协议”亦说明月塘寨第8、9、10村民小组村民认可争议山场属李家洞片所有的事实。兴安县政府根据争议山场管理使用的实际情况，将争议山场确权归李家寨第7村民小组集体所有，有事实和法律依据。关于月塘寨第8、9、10村民小组提出“88分山契据”、“89公证协议”不能作为定案依据的问题。本案在权属纠纷调处阶段兴安县政府已核对过“88分山契据”原件，在二审庭审中一审第三人李家寨第7村民小组再次出示“88分山契据”原件进行质证，无证据否认其真实性，“88分山契据”真实性应予确认。“88分山契据”、“89公证协议”内容与争议山场实际管业事实相符，兴安县政府以此作为作出12号处理决定的参考证据材料，符合《调处条例》第三十五条的规定。关于月塘寨第8、9、10村民小组主张8队、10队《山界林权证存根》真实性应予确认的问题。经核实，月塘寨第8、9、10村民小组提供的《山界林权证存根》既无原件核对，又没有相关档案材料予以印证，其真实性无法确认。月塘寨第8、9、10村民小组主张《山界林权证存根》原件已由溶江镇司法所调取并移交给兴安县政府，但没有提供证据证明。一审法院到溶江镇政府及司法所查阅，均未能调取到月塘寨第8、9、10村民小组提供的《山界林权证存根》原件进行核对，且月塘寨第8、9、10村民小组无法提供与该存根相对应的《山界林权证》正本，亦没有证据证明曾发放过《山界林权证》正本。故月塘寨第8、9、10村民小组以该《山界林权证存根》主张争议地权属，理由不能成立，二审法院不予支持。关于月塘寨第8、9、10村民小组提出兴安县政府适用《调处条例》第三十五条错误的问题。月塘寨第8、9、10村民小组主张本案应适用《调处条例》第三十四条第（六）项的规定进行确权，但月塘寨第8、9、10村民小组并未能提供涉及争议山场的土地、山林权属证书，故月塘寨第8、9、10村民小组该项主张理由不能成立。综上所述，兴安县政府作出12号处理决定合法，桂林市政府作出115号复议决定，维持12号处理决定，认定事实清楚，程序合法，一审法院驳回月塘寨第8、9、10村民小组的诉讼请求正确。月塘寨第8、9、10村民小组的上诉理由不成立，二审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，驳回上诉，维持一审判决。

　　月塘寨第8、9、10村民小组不服二审判决，向本院申请再审称：（一）对于本案的关键性证据山界林权证存根，两级政府及两级法院均未依职权进行调查核实，属于办案程序违法，本案依法应予再审。（二）对于本案认定事实所采信的“富江5、6、7队立分山契据”，再审申请人有新的证据证明该分山契据内容属于严重损害他人利益，依法不能作为证据使用。（三）被申请人适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条规定，而未适用第三十四条第六项的规定，属于适用法律错误。（四）2011年被申请人颁发给再审申请人村民的林权证书中将相邻山场写为月塘寨片山，这一表述可以证明争议山场属于再审申请人所有。综上，请求撤销一、二审行政判决，撤销兴安县政府作出的12号处理决定和115号复议决定，判令兴安县政府重新作出处理决定。

　　兴安县政府答辩称：（一）一、二审判决认定事实清楚，证据确凿。1988年，李家洞片5、6、7社对山场进行划分形成的“88分山契约”明确了争议山场划归第三人村集体所有，而后第三人村集体将争议山场承包给本村村民管业。1989年，第三人与本案申请人签订《借土植树造林协议书》，并进行公证。以上事实进一步佐证争议山场属第三人所有。一、二审法院对以上事实依法作出认定，体现了法律的公正。（二）兴安县政府作出12号处理决定，适用法律正确。再审申请人提供的《山界林权证》虽载明争议范围，但该证为复印件，无签发日期，且兴安县政府未能调取到该证的原件或副本进行核实，两级法院对该证据不予采信，并无不当。再审申请人亦为提供合法有效的证据证明其有管业行为。反之，第三人提供的证据能够证实管业事实成立，能够形成证据链。兴安县政府综合争议山场的历史形成及相关证据，依法适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第二款的规定作出处理决定，并无不当。综上，再审申请人的再审请求没有事实依据，请求依法驳回其再审申请。

　　桂林市政府答辩称：（一）兴安县政府根据查明的事实及相关证据，依法将争议山场确权归第三人集体所有是正确的。（二）桂林市政府收到复议申请后，依照行政复议法的规定进行立案、审理，并作出复议决定送达各方，程序合法。综上，一、二审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，再审申请人诉请的事实和理由缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。

　　李家寨第7村民小组及韦达义、韦达智、秦永为、韦达礼提交书面材料称：（一）再审申请人虽然提交了8队的《山界林权证》复印件，但无法提供原件进行核实，无证号、无填发日期，不能作为确权依据。（二）两级政府和两级法院认定事实所采用的富江5、6、7生产队分山契约内容是正确的，档案存于县林业局。（三）自解放后至今，争议山场一直由我片5、6、7生产队管业。1988年后，我村根据5、6、7生产队分得的片山，再分给责任山管业人韦达义、韦达智、秦永为、韦达礼等四户开荒种植。综上，请求依法驳回再审申请人的再审申请，维持政府作出的决定。

　　本院经审查认为，《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十条第一款第二项规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。第三十五条第二项规定，下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证。本案中，根据原审查明的事实，争议山场在土改、合作化、“四固定”时期均未确定过权属。本案争议发生后，再审申请人月塘寨第8、9、10村民小组与原审第三人李家寨第7村民小组均提供证据以证明自己对争议地拥有权属。首先，月塘寨第8、9、10村民小组提供的兴安县溶江公社付江大队8生产队《山界林权证存根》无证号、无签发日期等，经兴安县政府和桂林市中级人民法院核查，也未能找到原件，不能确定是否核发过该证，且无其他证据证明该证颁发之前进行过勘界、相邻人确认、公示等程序，因此，兴安县政府、桂林市政府及一、二审法院均认定该证不能直接作为确权依据，并无不当，月塘寨第8、9、10村民小组以该《山界林权证存根》主张争议山场的权属，理据不足。其次，李家寨第7村民小组提供的1989年经公证的《借土植树造林协议书》仅能证明月塘寨第8、9、10村民小组的村民向李家洞片5、6、7社租借包括争议山场在内的集体山场的事实，并不能证明争议山场的权属状况；而李家寨第7村民小组提供的《富江5、6、7队立分山契据》中虽然写有对争议山场权属进行划分的内容，但因该分山契据是李家洞片5、6、7队内部的分山约定，也不具有权属证明的作用。也就是说，上述两份证据只能作为确定权属的参考证据材料。因此，李家寨第7村民小组也未能提供充分的证据。根据前述法律、法规的规定，对于争议双方提供的证据均不足以支持权属主张的，人民政府可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。原审查明，1988年李家洞片5、6、7队订立分山契据后，李家寨第7村民小组将争议山场责任到户，由原审第三人韦达礼、韦达义、韦达智、秦永为四户经营管理。之后，四户在争议山场内种植杉木并长期经营管理。兴安县政府在参考争议双方提供证据的基础上，结合经营管理事实，依法作出12号处理决定，符合三个有利于原则，具有事实和法律依据，桂林市政府作出115号复议决定予以维持，并无不当。一、二审判决驳回月塘寨第8、9、10村民小组的诉讼请求，本院予以维持。

　　再审申请人月塘寨第8、9、10村民小组主张，其有新的证据证明《富江5、6、7队立分山契据》的内容严重损害他人利益，依法不能作为证据使用，但月塘寨第8、9、10村民小组提供的证据只能说明该份分山契据中的部分山场可能与其他村存在争议，但并不涉及争议山场的权属问题，因此不影响《富江5、6、7队立分山契据》作为本案证据的真实性和关联性。月塘寨第8、9、10村民小组还主张，2011年兴安县政府颁发给其村民的林权证书中将相邻山场写为月塘寨片山，这一表述可以证明争议山场属于月塘寨第8、9、10村民小组所有，但这些林权证只是其村民经营管理相关山场的权属凭证，并非争议山场的权属凭证。上述证据均不能证明原判认定的基本事实或者裁判结果存在错误，月塘寨第8、9、10村民小组以此为由申请再审，本院不予支持。

　　综上，月塘寨第8、9、10村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回广西壮族自治区兴安县溶江镇富江村委月塘寨自然村第8、9、10村民小组的再审申请。

　　审判长 刘艾涛

　　审判员 龚　斌

　　审判员 熊俊勇

　　二〇一八年十二月二十七日

　　书记员 唐劲松

　　来源：专注行政法