青海高院案例：只要有足够充分的理由认为自己权益受到行政行为影响，即可成为行政诉讼的原告裁判要点

　　行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼的原告并不局限于行政管理的直接相对人。在特定情况下，公民、法人或者其他组织即使不是直接相对人，只要其有足够充分的理由认为其权益受到行政行为的影响，也可成为行政诉讼的原告。此处“法律上利害关系”可理解为“权利义务受到实际影响”，而此实际影响并非要求现实的或直接的，当事人仅需证明该行政行为的存在必然会给其带来不利益即可。

　　裁判文书

　　青海省高级人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2018）青行终35号

　　上诉人（原审原告）中川乡红崖村村民委员会。被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县人民政府。第三人中川乡农场村村民委员会。

　　上诉人中川乡红崖村村民委员会（以下简称红崖村村委会）因民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）土地行政登记一案，不服海东市中级人民法院（2017）青02行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。

　　一审法院经审理查明，被告民和县政府于2012年11月22日向第三人中川乡农场村村民委员会（以下简称农场村村委会）颁发民集有（2012）第298号《集体土地所有权证》，其所有的土地总面积为130.8045公顷。原告红崖村村委会不服，于2017年向海东市人民政府提出行政复议申请，海东市人民政府审查后以红崖村村委会行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围为由，于2017年7月28日作出东政不受理〔2017〕6号《不予受理行政复议申请决定书》。红崖村村委会遂于同年8月10日向海东市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告民和县政府为第三人农场村村委会颁发的民集有（2012）第298号《集体土地所有权证》。

　　2012年9月13日，民和回族土族自治县国土资源局（以下简称民和县国土局）委托青海省地质测绘院对民和县农场村地籍调查时，在《地籍调查表》及《土地权属界线协议书》中有时任原告红崖村村委会主任和第三人农场村村委会主任签字及村委会印章予以确认。

　　一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条之规定，本案被告民和县政府具有颁发《集体土地所有权证》的法定职责。

　　2012年9月13日民和县国土局委托青海省地质测绘院对民和县农场村地籍调查时，在《地籍调查表》及《土地权属界线协议书》中有时任原告红崖村村委会主任和第三人农场村村委会主任签字及村委会印章，原告红崖村村委会对邻宗地界址线起讫点未提出异议，其诉称时任红崖村村委会主任的签名非本人所签的事实，未提交证据予以证实。且未提供民和县政府为第三人颁发的民集有（2012）第298号《集体土地所有权证》确认的土地总面积中，涉案土地属其所有的政府及相关部门的权属证明，庭审中原告仅自述涉案土地系本村二社土地并由该社管理收益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款之规定，原告红崖村村委会与被诉行政行为之间不存在法律上的利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格。

　　另，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，对土地所有权争议，由当事人协商解决；协商不成的，应由人民政府处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第一项、第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回原告民和县红崖村的起诉；一审案件受理费50元，退还原告民和县红崖村。

　　上诉人红崖村村委会上诉称，其为案涉宗地即中川乡大沙沟处地块的实际所有者，本案的复议阶段和青02行初12号行政裁定书均未否认上诉人的主体资格，故其与民和县政府的颁证行为存在法律上的利害关系；民和县政府对第三人的颁证行为所依据的材料不真实不合法，违反法定程序；一审裁定认定事实不清。综上，请求撤销一审裁定指令其继续审理。被上诉人民和县政府答辩称，其向第三人农场村村委会颁发的民集有（2012）第298号《集体土地所有权证》的行政行为合法，上诉人与该颁证行为没有法律上的利害关系，一审法院认定事实清楚，证据确实、充分，请求依法维持一审裁定。

　　第三人农场村村委会答辩称，案涉宗地属其所有，民和县政府向其颁发民集有（2012）第298号《集体土地所有权证》已予确认，且颁证行为合法有效，本案与上诉人仅有事实上的关系，并无法律上的利害关系；本案未经人民政府处理，上诉人直接向人民法院起诉，属程序错误且起诉已超过法定起诉期限，一审法院认定事实清楚，证据确实、充分，请求依法维持一审裁定。

　　对一审法院查明的事实，上诉人认为无证据证实民和县政府颁发证书时曾委托青海省测绘院进行过地籍调查，且在《地籍调查表》及《土地权属界线协议书》中时任红崖村村委会主任的签字非本人亲署。除此以外，各方当事人对其他事实均不持异议。本院予以确认。

　　二审审理期间，上诉人红崖村村委会就《地籍调查表》及《土地权属界线协议书》中时任红崖村村委会主任汪某签字非本人亲署的问题，申请证人汪某出庭作证。汪某证明该签字并非本人签署，对于该调查表和协议书上有村委会印章和本人身份证复印件这一事实，则声称因此前办理村事务留存所致。

　　另查明，该批次《集体土地所有权证》制作完成后，民和县政府以不利于统计和保管为由未对该批次各村委会实际发放权证。上述事实有《地籍调查表》《土地权属界线协议书》等书证、证人汪某证言和双方当事人当庭陈述为证。

　　本院认为，根据双方的诉辩主张，本案的争议焦点为上诉人红崖村村委会与民集有（2012）第298号《集体土地所有权证》的颁发有无法律上的利害关系；案涉土地所有权争议是否先需经人民政府处理。

　　关于民和县政府为第三人农场村村委会颁发的民集有（2012）第298号《集体土地所有权证》与红崖村村委会有无法律上利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”由此可见行政诉讼的原告并不局限于行政管理的直接相对人。在特定情况下，公民、法人或者其他组织即使不是直接相对人，只要其有足够充分的理由认为其权益受到该具体行政行为的影响，也可成为行政诉讼原告。此处“法律上利害关系”可理解为“权利义务受到实际影响”，而此实际影响并非要求现实的或直接的，当事人仅需证明该行政行为的存在必然会给其带来不利益即可。

　　结合本案，民和县政府作出的民集有（2012）第298号《集体土地所有权证》颁发对象为第三人农场村村委会，案涉宗地被确认为农场村村委会所有，但因红崖村村委会认为案涉宗地应归其所有，所有权证的颁发侵犯其对该宗地的所有权，相应权益必然受到实际影响。同时，上诉人的主体资格在案涉宗地的确权、复议阶段及民和县法院作出的青02行初12号行政裁定中均得到认可，故应认定红崖村村委会与民集有（2012）第298号《集体土地所有权证》的颁发具有法律上的利害关系，其具有参加本案诉讼的主体资格。红崖村村委会关于和本案具有利害关系的上诉理由成立，本院予以采纳。

　　关于本案争议是否先需经人民政府处理的问题。国土资源部办公厅国土资厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》指出：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》（现为《土地登记办法》）的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”结合本案，涉案宗地由民和县政府颁发民集有（2012）第298号《集体土地所有权证》给第三人农场村村委会所有，即已经明确了该集体土地所有权属于农场村。土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。上诉人红崖村村委会认为该颁证结果侵犯其合法权益，可以选择行政复议或行政诉讼。红崖村村委会选择直接向人民法院提起行政诉讼符合法律规定，人民法院应当受理。

　　综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定，裁定如下：一、撤销海东市中级人民法院（2017）青02行初18号行政裁定；二、本案指令海东市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。

　　审  判  长 班玛吉

　　审  判  员  李成花

　　审  判  员  陈　焱

　　二〇一八年四月二十五日

　　书  记  员 周晓武

　　来源：行政涉法研究