最高法院第四巡回法庭会议纪要：行政行为作出后经受让取得权益的债权人不具有撤销之诉原告资格

　　?裁判要旨

　　根据《行政诉讼法》第25条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，不是行政行为的相对人时，只有与行政行为有利害关系的，才能取得提起行政诉讼的原告资格。这里的与行政行为有利害关系应当指受到行政行为的实际影响，即行政行为实际上处分了其权利义务，包括行政行为增加了其义务或减损了其权利等情形。因此，只有行政行为确与当事人的权利义务增减得失相关的，当事人权利和法律上利益才有受到行政行为侵害的可能性。而且，行政诉讼的裁判基准时，应当以行政行为作出时的事实和法律状态为判断的基准。只有行政行为作出时，受其影响的主体才具备提起诉讼的资格。如果在行政行为作出后事实发生了变化，那么之后参与的主体及其利益也不是行政机关作出行政行为时所能考虑的对象及利益。

　　?基本案情

　　2004年1月12日，SH公司向原某市房产管理局提供多份企业改制文件，申请将SH销售总公司名下的房产变更到自己名下。签署企业改制文件的内容分别为：同意以SH销售总公司为核心企业组建SH集团公司；SH销售总公司更名为SY销售总公司，原法定代表人、经济性质、隶属关系、债权债务、经营方式不变；SY销售总公司出资230万和其他7家公司共同筹集5600万元人民币，组建SH公司，该集团为母子公司体制。原某市房产管理局经审查认为手续齐全，同意变更，将原房产证收回，为SH公司颁发了0101013120号（办公楼1层554.18平方米）、0101013125号（办公楼2-3层931.5平方米）、0101013121号（办公楼4-6层742.99平方米）房产证；院内平房房产证为0101013123号（121.51平方米）、0101013124号（12平方米）、0101013117号（43.96平方米）、0101013122号（267.02平方米）、0101013118号（150平方米）。2006年4月29日，ZY公司向原某市房产管理局提交房屋所有权证、授权委托书、房地产评估报告、法人代表身份证明、收款收据、契税价格申报表、营业执照复印件、协议、股份会决议等材料，申请将SH公司名下的2228.67平方米的办公楼（房产证号为0101013120、01010113121、0101013125）转让给ZY公司。其中：出让人出具收款收据的时间是2006年4月26日；SH公司与ZY公司之间的房产转让协议签订时间是2006年4月29日，且转让协议中成交总价一栏以及其他条款多处为空白，双方代理人均为协议双方的下级王某某。双方的授权委托书明显系一人填写，办理房屋转移登记手续也均为王某某。涉案房屋评估报告形成时间是2006年4月30日。股东会决议上仅有盖章，但没有与会人员的签名。2006年5月11日，原某市房产管理局经审查为ZY公司办理了01010144282号、01010144283号、01010144284号房屋所有权证。2008年12月16日，ZY公司的债权人XD公司将债权转让给TZ公司；2011年11月9日，TZ公司将债权转让给本案一审原告李某某。李某不服原某市房产管理局2006年5月11日为ZY公司办理01010144282号、01010144283号、01010144284号房屋所有权证的行为，向法院提起诉讼。FC公司在本案诉讼过程中，从李某某处受让了债权。

　　?争议焦点

　　虽然对于本案的裁判结论没有不同认识，但在理由上，存在两种不同观点。一种观点认为，本案被诉转移登记行为涉及两次转移登记，因此本案审查存在针对连续转移登记案件的起诉与受理问题。如果利害关系人一并对多次转移登记提起诉讼，人民法院应当受理，并先审理第一次转移登记。人民法院判决驳回原告就第一次转移登记提出的诉讼请求，或者确认在先转移登记违法（保留登记效果）的，应裁定驳回原告对后续转移登记的起诉；人民法院判决撤销第一次转移登记的，则继续审理第二次转移登记。本案中，转移登记前证已经被生效判决确认违法，其法律效果是保留了房屋登记的效力，则李某某及FC公司对即后续转移登记的行为的起诉则应被驳回。在本案审理过程中，FC公司承继了李某某的诉讼权利与义务，故李某某所应承担的诉讼后果应由FC公司承担。本案应当驳回李某某及FC公司的起诉。另一种观点认为，根据《行政诉讼法》第25条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，不是行政行为的相对人时，只有与行政行为有利害关系的，才能取得提起行政诉讼的原告资格。这里的与行政行为有利害关系应当指受到行政行为的实际影响，即行政行为实际上处分了其权利义务，包括行政行为增加了其义务或减损了其权利等情形。因此，只有行政行为确与当事人的权利义务增减得失相关的，当事人权利和法律上利益才有受到行政行为侵害的可能性。而且，行政诉讼的裁判基准时，应当以行政行为作出时的事实和法律状态为判断的基准。只有行政行为作出时，受其影响的主体才具备提起诉讼的资格。如果在行政行为作出后事实发生了变化，那么之后参与的主体及其利益也不是行政机关作出行政行为时所能考虑的对象及利益。本案中，李某某在2011年受让了相关民事主体对SH公司的债权，FC公司在本案二审阶段又从李某某处取得该债权。因此，本案被诉行政行为作出时，李某某及FC公司不是原某市房产管理局作出行政行为时应当考虑及保护的对象，李某某及FC公司的权利和法律上利益亦不具有受到被诉行政行为侵害的可能性，其与购得相关不良资产前行政机关已经作出的被诉房屋变更登记行为，不具有利害关系。

　　?裁判结果

　　一审：驳回起诉。

　　二审：驳回上诉，维持原裁定。

　　再审审查：驳回再审申请。

　　?评析

　　在现代法治社会，权利是个人界定其与国家及他人关系和身份的基本术语。法治社会的本质是对个人权利的尊重，不允许其他个人或政府侵害个人权利。无救济即无权利，无法走向和接近救济，同样没有权利。自从政治国家建立以来，公力救济就取代私力救济，成为对公民权利进行救济的合法途径。而诉讼制度又是公力救济的主要形式。如果无法通过诉讼获得保护和救济，那么这些权利就形同虚设而不成其为权利。伴随政治民主和社会经济的发展，社会大众权利意识的增强，人们越来越多地选择行政诉讼途径来救济遭到行政机关侵害的自身权益，但与此同时，亦有相当数量的诉讼因不符合起诉条件而不能进人司法审查的视野。因此，起诉条件尤其是对原告资格的把握，在权利进入司法救济的筛选功能就显得尤为重要。

　　一、撤销之诉的裁判基准时----作出时

　　法院在审查行政行为的合法性时，运用逻辑学的三段论对于案件事实与法律进行涵摄的过程之中，应当以哪一时点的案件事实与法律进行裁判的问题称为裁判基准时，因其在诉讼过程之中发生，称为行政诉讼裁判基准时。因此，裁判基准时指的是，法院用以判断行政行为的事实状态和法律状态是否合法的时间点。根据原告起诉要求，可以将行政诉讼类型分为行政撤销之诉、行政给付之诉和行政确认之诉。对于不同的诉讼类型应当适用不同的规则来确定裁判基准时。

　　在撤销之诉中，原告提出被诉行政行为违反法律规定、请求撤销的诉讼请求。而时间的经过会使很多权利义务关系发生变化，由于行政行为是针对特定时间上某些主体权利状态产生效力，在这个时间点以后的权利状态和事实状态会发生不同的变化。法院的任务不是判断原告在判决时是否享有实体法上的权利，毕竟行政行为的撤销诉讼中，原告方面是否在实体法上具有违法处分的撤销权，是存在疑问的。因此，撤销之诉原则上不以判决时为裁判基准时。

　　由于行政诉讼属于事后审查，而且行政机关作出行政行为只能根据行为时的事实与法律，行政行为作出后即使发生情势变更，也不是行政机关行为当时所能预料到的，所以不能用事后的变更去探讨过去行为的合法性。“在一般行政处分之案件，行政机关于作出行政处分时，原则上应依据作成行政处分时之事实及法律状态，据以决定如何作成处分及其容。”因此，撤销之诉一般应当以行为作出时作为其裁判基准时。

　　二、与行政诉讼案卷主义的呼应

　　《行政诉讼法》第26条第1款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第34条第1款规定，被告对于作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第35条规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。前述法律规定可以视为行政诉讼案卷主义规则的体现。案卷主义规则即指在行政诉讼中，行政机关只能以行政程序内形成的证据作为证明其行为合法性的证据。尤其在撤销之诉中，已有行政行为作出，因此势必存在行政机关在作出被诉行为时形成的一系列证据-行政案卷。

　　行政案卷，就是行政机关在作出行政行为时所依据的证据、记录、决定等一系列材料。例如，在《湖南省行政程序规定》中，将行政案卷表述为“行政执法案卷”，该规定第79条第1款规定：“行政机关应当建立行政执法案卷。”案卷是“汇集装订成册的，反映某一诉讼案件的审理过程的各种证据和法律文书的统称”。行政案卷具有排他性是其最典型的本质特征，也是行政案卷价值的突出体现。行政案卷的排他性既体现在行政程序中，也体现在行政诉讼中。在行政程序中，行政案卷是行政机关作出行政决定的唯一依据，行政机关不能依据行政案卷以外的证据作出行政决定；在行政诉讼中，法院根据行政案卷审查行政行为的合法性，除非法律有特别规定，行政机关不得以行政案卷以外的证据来证明其行政行为的合法性。行政案卷材料可以转换为行政诉讼证据。行政案卷材料记载了行政机关作出行政行为的依据，在行政诉讼中，行政机关向法院提交行政案卷材料以证明其作出的行政行为合法，行政案卷材料便成为行政诉讼证据，即行政案卷材料是潜在的行政诉讼证据，具有一定程度的同一性。

　　我们认为，正是由于行政诉讼程序中这一特有的规则，也是决定撤销之诉裁判基准时应为行为作出时的理由之一。“通常一个行政处分作出后，嗣后事实或法律状态之变更，应不影响已经作成之行政处分的合法性。”行政机关作出行政行为，只能根据行为时的事实与法律，行政行为作出后如果事实或者主体等发生变化，这些变化也不是行政机关行为时所能预判和考虑到的。因此，撤销之诉中原告的诉求能否成立，应当考虑行政程序中形成的行政案卷中包含的以下内容：第一，事实依据。事实依据包括行政机关调取的证据、行政相对人提交的证据、其他利害关系人、社会公众提供的证据。第二，法律依据。法律依据是行政机关作出行政行为的必要依据，具体包括行政机关作出行政行为所依据的法律、法规、规章以及其他规范性文件。第三，行政程序过程的其他记载。在被告为证明其行政行为合法性时，如果提供和举示了前述在行政程序中形成的证据，则可以成为法院审查其合法性的重要依据。来源：行政涉法研究