一、出台背景

　　不动产登记涉及千家万户，事关人民群众的切身利益。由于各种历史遗留问题导致的不动产“登记难”，已成为群众反映强烈的“操心事”、“烦心事”。2021年8月10日，经报请自治区人民政府同意，自治区自然资源厅印发《关于加快解决不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》（桂自然资发〔2021〕54号）。文件施行以来，全区各级以该文为依据，全力推动6大类不动产登记历史遗留问题的集中化解，成果惠及广大人民群众，取得良好社会效果。但鉴于桂自然资发〔2021〕54号文已到期失效，而各地的不动产登记历史遗留问题尚未完全清零，尤其还有不少历史遗留问题化解缺乏政策依据，基层推进解决困难。为更好地坚持以人民为中心的发展思想，巩固不动产登记历史遗留问题化解工作成果，做好政策延续适用，持续深入推动解决更多不动产登记历史遗留问题，以维护权利人合法财产权益，自治区自然资源厅会同自治区有关部门在认真总结原桂自然资发〔2021〕54号文施行以来全区不动产登记历史遗留问题化解情况，并借鉴吸收海南、浙江等省做法的基础上，结合工作实际，制定《关于持续解决不动产登记历史遗留问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

　　二、意见采纳情况

　　自治区自然资源厅就《指导意见》先后两次向各设区市人民政府和自治区高级法院，自治区财政厅、住房城乡建设厅、国资委、机关事务管理局、国动办，广西税务局、广西金融监管局、中国人民银行广西区分行等23个单位征求意见，共收到反馈意见171条，采纳69条，部分采纳9条，不采纳78条，无意见15条。2024年10月，再次向自治区住房城乡建设厅、机关事务管理局征求意见，共收到反馈意见3条，采纳2条，无意见1条。对于不采纳的意见，均与相关单位沟通，并达成一致意见。同时，先后两次公开向社会公众征求意见，共收到反馈意见22条，采纳4条，不采纳9条，另有9条非意见建议。

　　三、目标任务

　　巩固近年来不动产登记历史遗留问题化解工作成果，做好政策延续适用，按照“尊重历史、兼顾现实”“缺什么补什么、谁审批谁负责”等原则，再利用5年时间，持续深入推动不动产登记历史遗留问题集中化解，切实维护权利人合法权益，促进社会和谐稳定。

　　四、主要内容

　　《指导意见》主要针对全区具有共性、普遍性的15类不动产登记历史遗留问题提出了具体的解决措施，并对《指导意见》的实施期限、实施范围和实施要求进行了明确。15类问题分别是：

　　一是解决国有企事业单位因改组、改制、合并和兼并等原因造成申请主体不清的问题；

　　二是解决开发建设单位不配合或法定负责人失联造成登记主体缺失的问题；

　　三是解决国有土地建设项目已办理房屋所有权登记、无土地权属来源的问题；

　　四是解决1987年《中华人民共和国土地管理法》施行前党政机关、国有企事业单位无土地和房屋权属来源的问题；

　　五是解决1987年《中华人民共和国土地管理法》施行前国有建设用地上独栋居民楼土地权属来源不全的问题；

　　六是解决1987年《中华人民共和国土地管理法》施行后国有建设用地项目无土地权属来源的问题；

　　七是解决原国有建设用地土地使用权登记用途与现行用地分类不一致的问题；

　　八是解决建设用地批准或登记用途与第三次全国国土调查成果调查地类不一致的问题；

　　九是解决国有土地上建设项目用地实际使用范围超出供应地块范围的问题；

　　十是解决未通过建设工程规划核实的问题；

　　十一是解决国有土地上项目建设工程竣工手续、消防手续和人防手续缺失导致无法竣工验收备案的问题；

　　十二是解决项目跨宗地建设和分割、合并办证的问题；

　　十三是解决不动产因抵押原因无法办理登记的问题；

　　十四是解决不动产因查封原因无法办理登记的问题；

　　十五是解决危旧房改住房改造项目因欠缴土地出让价款无法办理不动产登记的问题。

　　五、实施范围

　　《指导意见》适用于全区已明确的15类不动产登记历史遗留问题。2021年8月10日后新增不动产登记问题不适用于本意见。

　　六、执行标准

　　本《指导意见》严格执行《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记规程》，以及自然资源部等上级管理部门有关政策、规定和要求。

　　七、关键词诠释

　　不动产登记：是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。

　　首次登记：是指不动产权利第一次登记。

　　转移登记：是指因买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使土地、房屋权属发生转移后所进行的土地使用权、房屋所有权登记。

　　八、新旧政策差异

　　《指导意见》与以前相关政策相比，提出解决的问题类型更多，涉及面更广，所采取的政策措施和路径办法更具有指导性和可操作性。

　　九、惠民利民举措

　　《指导意见》遵循“群众无过错即可办证”理念，在明确按照《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号）精神解决5类8种具体问题基础上，对因历史原因造成申请主体不清、登记主体缺失、无土地房屋权属来源、无法进行竣工验收备案、未通过建设工程规划核实、土地地类用途不清，以及跨宗地建设、涉及抵押查封、欠缴土地出让价款等15类25种问题，提出了具体的解决对策，有利于解决更多的不动产登记难题。

　　十、特色亮点

　　《指导意见》坚持以人民为中心的发展思想，以维护权利人合法财产权益为出发点和落脚点，针对因历史原因所造成的，而按现行政策规定和业务办理流程又无法解决的普遍性、共性问题，本着“尊重历史、兼顾现实、实事求是”原则，制定了一些针对性的政策措施，提出了一些切实可行的路径办法，具有较强的指导性和可操作性，有利于解决更多不动产登记历史遗留存量问题。

　　十一、注意事项

　　不动产登记历史遗留问题成因复杂。各级在处理不动产登记历史遗留问题中，既要切实维护权利人合法权益，又要防止违法违规行为借历史遗留问题处理搭便车，通过不动产登记将违法违规问题合法化。同时，要坚持疏堵结合，坚决遏制不动产登记新增问题。要做好政策法规的宣传工作，切实营造良好的社会氛围。

　　广西壮族自治区自然资源厅等5部门印发 《关于持续解决不动产登记

　　历史遗留问题的指导意见》的通知

　　桂自然资规〔2025〕1号

　　各市、县（市、区）自然资源局、住房城乡建设局、国动办、税务局、金融监管分（支）局：

　　现将《关于持续解决不动产登记历史遗留问题的指导意见》印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

　　广西壮族自治区自然资源厅 广西壮族自治区住房和城乡建设厅

　　广西壮族自治区国防动员办公室 国家税务总局广西壮族自治区税务局

　　国家金融监督管理总局广西监管局

　　2025年1月27日

　　关于持续解决不动产登记历史遗留问题的指导意见

　　为持续解决不动产登记历史遗留问题，维护权利人合法财产权益，依据国家有关法律法规和《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号）精神，结合我区实际提出如下意见：

　　一、关于解决国有企事业单位因改组、改制、合并和兼并等原因造成申请主体不清的问题

　　因改组、改制、合并和兼并等原因无法申请办理不动产登记的，由其国有资产管理部门或企事业单位上级主管单位进行申请主体认定，出具认定意见后，可向不动产登记机构提出登记申请。经公告（不少于30个工作日）无异议或异议不成立的，按要求办理不动产登记。

　　二、关于解决开发建设单位不配合或法定负责人失联造成登记主体缺失的问题

　　不动产统一登记实施前，商品住宅小区业主已办理《房屋所有权证》，但原开发建设单位不配合提交《国有土地使用证》或其他原因造成登记权利主体缺失，致使业主无法办理不动产登记的，由不动产登记机构书面告知原开发建设单位或原权利人，经公告（不少于30个工作日）无异议或异议不成立的，可由现权利人单方申请办理不动产登记，不动产登记机构在办理登记时依法作废原《国有土地使用证》。对已建成入住的，原开发建设单位不配合办理房屋首次登记，致使业主无法办理不动产登记的，经住宅小区三分之二以上的业主代表同意后，由不动产登记机构书面告知原开发建设单位或原权利人，经公告（不少于30个工作日）无异议或异议不成立的，由业主单方申请办理不动产首次登记和转移登记。

　　开发建设单位未注销或灭失，因法定负责人失联造成不动产登记申请主体缺失的，由不动产登记机构书面告知原开发建设单位或原权利人，经公告（不少于60个工作日）无异议或异议不成立的，可由市、县（市、区）人民政府指定申请主体或小区三分之二以上的业主代表作为主体申请办理不动产首次登记和转移登记。

　　国有土地上已出售的商业、办公、工业等房屋涉及同类问题的，参照本项规定执行。

　　三、关于解决国有土地建设项目已办理房屋所有权登记、无土地权属来源的问题

　　在1987年《中华人民共和国土地管理法》施行前，且在国有土地上已建成使用的不动产，已办理房屋所有权登记、无土地权属来源的，经公告（不少于30个工作日）无权属争议的，不再补办国有划拨用地手续，直接按国有划拨性质办理不动产登记；1987年《中华人民共和国土地管理法》施行后、在依法征收为国有建设用地上已建成使用的不动产，已办理房屋所有权登记、无土地权属来源的，经公告（不少于30个工作日）无权属争议的，报经县级以上人民政府同意，按现状核发国有建设用地划拨决定书或补办协议出让手续后，办理不动产登记。

　　四、关于解决1987年《中华人民共和国土地管理法》施行前，党政机关、国有企事业单位无土地和房屋权属来源的问题

　　在符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》关于国有土地认定的情况下，对在国有土地上已建成且无权属争议、无土地和房屋权属来源的不动产，由土地、房屋使用单位或国有资产管理部门提出申请，并提交土地、房屋使用单位和国有资产管理部门出具盖章确认的不动产权属来源和无争议的说明函，及房屋符合质量安全相关材料，经公告（不少于30个工作日，涉及国家秘密的除外）无异议或异议不成立的，由市、县（市、区）自然资源局按现状出具认定和核实意见，报经县级以上人民政府同意，先按国有划拨性质直接登记至使用单位或国有资产管理部门名下。

　　五、关于解决1987年《中华人民共和国土地管理法》施行前，国有建设用地上独栋居民楼土地权属来源不全的问题

　　国有建设用地上已建成使用的城镇独栋居民楼，无土地权属来源、无权属争议、未办理房屋所有权登记的，经市、县（市、区）自然资源局审核，符合要求的，报经市、县（市、区）人民政府同意后，经公告（不少于30个工作日）无异议或异议不成立的，可按国有划拨性质直接办理不动产登记或按协议出让方式补办用地手续，再办理不动产登记。

　　六、关于解决1987年《中华人民共和国土地管理法》施行后，国有建设用地项目无土地权属来源的问题

　　对用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间，地类在第一次、第二次全国土地调查成果，以及第三次全国国土调查成果均认定为建设用地，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并落实到位、且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的前提下，经公告（不少于30个工作日）无权属争议的，报经县级以上人民政府同意，按项目建设时的政策规定补办供地手续后，办理不动产登记。

　　对用地行为发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间，在符合用地行为发生时的土地利用总体规划，符合国家的产业政策和供地政策，地类在第二次全国土地调查成果与第三次全国国土调查成果均认定为建设用地的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并落实到位、且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的前提下，经依法查处后，按照现状地类依法依规补办土地征收手续并按项目建设时的政策规定完善供地手续，再办理不动产登记。

　　对用地行为发生在2009年12月31日之后的，经依法查处后，依法依规补办农用地转用和土地征收手续并按项目建设时的政策规定完善供地手续，再办理不动产登记。

　　在1987年《中华人民共和国土地管理法》施行后至2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）实施前，违规用地建成的房屋（“小产权房”除外）且未办理房屋所有权登记的，期间市、县（市、区）人民政府已组织有关部门依法作出处理并已补办用地手续的，不动产登记机构依据依法处理的证明材料办理不动产登记。未依法作出处理的，可由市、县（市、区）人民政府按照本项第一、第二款规定完善用地等手续后办理不动产登记。

　　七、关于解决原国有建设用地土地使用权登记用途与现行用地分类不一致的问题

　　因原国有建设用地土地使用权登记用途与现行用地分类不一致无法办理不动产转移、抵押等登记的，由市、县（市、区）自然资源局核实，并按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》出具用途核实意见。与原批准用途用地性质一致的，按核实意见办理不动产登记；与原批准用途用地性质不一致的，在符合国土空间规划的前提下，按有关规定办理改变土地用途手续后再办理不动产登记。

　　八、关于解决建设用地批准或登记用途与第三次全国国土调查成果调查地类不一致的问题

　　对于已依法取得建设用地批准手续，但未办理不动产登记或原已依法办理《国有土地使用证》《房屋所有权证》《不动产权证书》的建设用地，第三次全国国土调查成果调查地类为非建设用地，或在建设用地依法批复后被误划入永久基本农田的，其不动产权利人提出申请办理不动产首次、转移等登记的，不动产登记机构应按建设用地用途予以办理。

　　九、关于解决国有土地上建设项目用地实际使用范围超出供应地块范围的问题

　　国有土地上建设项目用地实际使用范围超出供应地块范围、地上房屋已经出售且购房合同已备案的，经公告（不少于30个工作日）无异议或异议不成立，按照本意见第六项相关规定补办用地手续，再办理不动产登记。

　　十、关于解决未通过建设工程规划核实的问题

　　对于国有建设用地上已建成并投入使用的建设项目，按规定能够补办规划核实手续的，应当依法依规补办相关规划核实手续后办理不动产登记；对确因建成时间较早等原因不具备补办条件的，在符合国土空间规划的前提下，报经市、县（市、区）人民政府同意后，市、县（市、区）自然资源局按现状出具认定或核实意见；对违反建设工程规划许可规定的项目，在符合国土空间规划、建筑质量安全和消防安全的前提下并依法查处到位后，报经市、县（市、区）人民政府批准，市、县（市、区）自然资源局可按现状出具认定或核实意见；建设项目部分符合规划的，市、县（市、区）自然资源局可以对符合规划的部分先行核实，并出具规划核实意见。

　　十一、关于解决国有土地上项目建设工程竣工手续、消防手续和人防手续缺失导致无法竣工验收备案的问题

　　对于因未办理施工许可和监督注册手续或上述手续不全导致无法进行工程竣工验收备案的，可由项目建设单位或县级以上人民政府指定的单位委托具有房屋质量安全检测鉴定相应资质的第三方机构对房屋安全和使用功能进行检测鉴定。经检测鉴定房屋主要使用功能符合设计要求和国家强制性标准，且房屋结构安全的，鉴定报告可作为房屋竣工验收的主要依据资料，经公告（不少于30个工作日）无异议或异议不成立，建设单位或县级以上人民政府指定的单位可据此向不动产登记机构申请办理不动产登记。

　　对于资料缺失、确实无法满足国家建设工程消防技术标准的，项目开发建设单位应按要求完成整改并组织评估，经满足消防安全条件评估后，报经市、县（市、区）人民政府批复同意使用再办理不动产登记。

　　对于已修建防空地下室但人防审批手续不完善的项目，可由建设单位委托具备合法资质的测绘单位和人防工程检测机构对防空地下室面积和质量进行测绘和检测，并出具相应测绘和检测报告，测绘和检测结果符合国家和自治区规定的，测绘和检测报告可作为办理人防工程竣工验收备案手续替代材料；对于测绘和检测不合格的，由建设单位按照开工时防空地下室的应建面积计算规则，到项目属地人防主管部门办理依法缴纳防空地下室易地建设费手续，易地建设费缴纳证明材料可作为办理人防工程竣工验收备案手续替代材料。

　　十二、关于解决项目跨宗地建设和分割、合并办证的问题

　　跨宗的宗地权利类型、权利性质、用途及规划条件一致且属同一权利人的，由权利人提出申请，经市、县（市、区）自然资源局按房屋实际占地情况重新调整宗地范围并出具意见后，直接办理不动产登记；调整后合并的宗地土地使用期限不一致的，以相应宗地加权平均值设定年限或以主体建筑所在宗地使用年限确定，也可补缴土地出让价款后按合宗前最高的宗地剩余年限确定，调整后宗地的使用权起始日期以最早一宗地的起始日期起算；合并的宗地权利人、权利类型、权利性质、用途不一致的，应先完善相关手续，统一宗地各类性质后再行办理不动产登记。

　　跨宗的宗地权利类型、权利性质、用途及规划条件一致，但分属不同权利人的，需征求其他权利人同意并形成书面意见，经市、县（市、区）自然资源局按房屋实际占地情况重新确定宗地范围出具意见，如权利人权属份额发生变化的，双方申请不动产转移登记；权利人权属份额没有发生变化的，双方申请不动产变更登记。

　　项目已办理规划验收的，在不改变建筑功能仅对内部进行分割使用的情况下，经市、县（市、区）自然资源局出具同意调整的意见后，可直接办理分割变更登记手续，但分割不动产应满足国家关于不动产单元设定的要求，禁止以虚拟或划线分割的方式对房屋单元进行分割；分割涉及变更消防、公共安全等情况的，应经住房城乡建设主管部门批准后再办理变更登记。

　　十三、关于解决不动产因抵押原因无法办理登记的问题

　　不动产统一登记实施前，购房人已办理房屋所有权登记或已取得购房合同备案，但土地使用权仍登记为开发建设单位并处于抵押状态，购房人申请办理不动产登记的，经抵押人与金融机构等抵押权人协商一致或由不动产登记机构书面告知抵押人、抵押权人有关土地、房屋原分散登记情况和“房地一体”登记要求并取得抵押权人同意后，办理不动产登记，并在登记簿注明抵押状况，原抵押权不发生改变。购房人与开发建设单位另有约定的，按照其约定。

　　十四、关于解决不动产因查封原因无法办理登记的问题

　　不动产统一登记实施前，购房人原已办理房屋所有权登记，但土地使用权仍登记为开发建设单位并处于查封状态，由购房人向查封法院提起执行异议，经法院同意，可先行为购房人办理不动产登记。

　　十五、关于解决危旧房改住房改造项目因欠缴土地出让价款无法办理不动产登记的问题

　　对于2019年2月26日前已完成规划核实和竣工验收，并已交付入住的危旧房改住房改造项目，因开发建设单位未按土地出让合同约定缴清土地出让价款，无法办理不动产登记的，可报经属地市、县（市、区）人民政府同意，按照“证缴分离”的原则，在有关部门追缴土地出让价款的同时，可为项目办理确认和不动产首次登记，并为已按照项目审计报告所确定价格缴纳全部购房款的单户办理分户确认和不动产转移登记手续。

　　各级各有关部门要提高政治站位，加强组织领导，压实主体责任，强化统筹协调，按照“尊重历史、兼顾现实”“缺什么补什么、谁审批谁负责”“先税后证”原则，加快推动问题化解，切实为群众办实事、解难题。

　　本意见自印发之日起施行，有效期5年。2021年8月10日后新增不动产登记问题不适用于本意见。涉及欠缴土地出让价款和相关税费、开发建设单位灭失、项目供地手续不完善等问题，按照自然资发〔2021〕1号文件执行。期间国家政策如有新的规定，以新的规定为准。

　　来源：行政涉法研究