行政机关所作之责令改正并不属于行政强制行为

　　裁判要旨

　　责令改正是行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令，其本身并不是制裁，而是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。

　　而行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。因此，责令改正并不属于行政强制行为。

　　裁判文书

　　福建省高级人民法院行

　　 政  裁  定  书

　　（2020）闽行申407号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）荔城区黎辉石材厂。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）莆田市城市管理局（原莆田市城市管理行政执法局）。

　　再审申请人荔城区黎辉石材厂因诉莆田市城市管理局行政命令一案，不服莆田市中级人民法院（2020）闽03行终18号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　再审申请人荔城区黎辉石材厂申请再审称：一、被诉行政行为明显滥用职权，理应依法予以撤销。再审申请人是持有行政许可的“三合一”营业执照、受国家大力扶持的合法小微企业，讼争房屋是企业的配套设施，是在批准经营前建成并投入使用，虽然没有房产证书，但无可置疑是《中华人民共和国城乡规划法》施行前的历史遗留的私人房产，案涉房屋不应当被认定为违法建筑，被申请人无权要求再审申请人予以拆除。被申请人适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对再审申请人作出《责令改正通知书》，适用法律错误。二、本案所涉《责令改正通知书》系行政强制措施，并非行政处罚，被申请人无权作出该行政决定。三、被申请人作出《责令改正通知书》程序违法。被申请人未告知再审申请人依法享有权利救济途径，听取当事人的陈述和申辩，也未制作现场笔录，由当事人和行政执法人员签名或者盖章，也违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制措施实施程序，明显违反法定程序。四、原审两级法院判决完全是颠倒是非的枉法裁判，应当无条件予以改判。被诉行政行为缺乏认定基本事实的事实证据和程序证据，原审法院却判决驳回再审申请人的诉讼请求，严重侵犯了再审申请人的合法权益。请求撤销莆田市城厢区人民法院（2019）闽0302行初109号行政判决和莆田市中级人民法院（2020）闽03行终18号行政判决，撤销被申请人于2017年6月23日作出的第Z2002723号《责令改正通知书》。一、二审诉讼费用由被申请人负担。

　　被申请人莆田市城市管理局述称：一、本案《责令改正通知书》属于程序性、过程性的行政行为，并非独立、完整、成熟的行政行为，作出通知书的作用是劝告再审申请人自觉履行法定义务，是一种柔性的行政指导行为，并没有侵害再审申请人的任何合法权益。二、再审申请人主张案涉建筑是历史遗留的合法房产，没有法律依据。再审申请人在本案一审庭审过程中的法庭发问环节，以及提交的书面辩论词里均自认其系于2010年未取得任何建设工程规划许可审批的情况下建设案涉建筑，并非是在2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》实施之前建设的。再审申请人主张“案涉房屋系历史遗留的私人房产，是合法的”没有法律依据。三、福建省高级人民法院（2019）闽行再10号行政裁定书已经明确本案的责令改正通知书是行政处理决定，再审申请人主张应当履行行政强制措施程序，系偷换概念。四、案涉建筑确系再审申请人的违法建设，一、二审法院认定事实准确，不存在枉法裁判的情形。五、本案不存在处罚期限已经过期的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，行政处罚的期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者持续状态的，从行为终了之日起计算。案涉建筑未经审批属于违法建设，在恢复原状之前，违法行为处于持续状态，不存在处罚处理过期之说。综上，请求驳回再审申请人的再审请求。

　　本院认为，责令改正是行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令，其本身并不是制裁，而是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。而行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。因此，再审申请人主张责令改正是行政强制措施，应当履行《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制执行程序的再审理由没有法律依据，不予支持。

　　《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日实施）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，再审申请人未提交案涉房屋经有权机关审批的相关证据材料，且在案件审理过程中也自述并未办理相关审批手续，其关于案涉建筑属历史遗留的合法建筑的再审理由，没有事实根据和法律依据，不能成立。根据上述规定，被申请人向再审申请人作出被诉《责令改正通知书》，责令再审申请人自行拆除违法搭盖的建筑物并恢复原状，并无不当。再审申请人请求撤销被诉《责令改正通知书》不能成立，原一审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求，二审驳回其上诉，亦无不当。综上，再审申请人的再审理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人荔城区黎辉石材厂的再审申请。

　　审　判　长 林爱钦

　　审　判　员 余鸿鹏

　　代理审判员 黄吉明

　　二〇二〇年九月十八日

　　书　记　员 张思薇

　　来源：专注行政法