【裁判要旨】

　　起诉期限属于程序性规定，按照“程序从新”规则，在2018年2月8日后起诉的，应当适用修改后的解释。但是，考虑到旧法规定的起诉期限较长，新法规定较短的情形，应当新旧法结合。

　　【裁判文书】

　　山东省济南市中级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）鲁01行终4号

　　上诉人（一审原告）迟庆，男，1974年5月5日出生，汉族，住平阴县。

　　上诉人（一审原告）叶玲，女，1972年5月4日出生，汉族，住平阴县。

　　被上诉人（一审被告）平阴县城市更新服务中心，住所地平阴县。

　　法定代表人赵嘉勤，主任。

　　委托代理人赵庆林，男，平阴县城市更新服务中心工作人员。

　　被上诉人（一审被告）平阴县锦水街道办事处，住所地平阴县。

　　法定代表人娄西贤，主任。

　　被上诉人（一审被告）平阴县民委员会，住所地平阴县。

　　法定代表人柳东晓，村主任。

　　上诉人迟庆、叶玲因与被上诉人平阴县城市更新服务中心、平阴县锦水街道办事处、平阴县民委员会房屋征收补偿协议纠纷一案，不服山东省平阴县人民法院（2019）鲁0124行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

　　一审法院审理查明，原告迟庆、叶玲系夫妻关系，二人在平阴县有自建房屋一处，因山头片区棚户区改造，原告的房屋在征收拆迁范围内。经过评估，2017年6月15日，原告与三被告签订了房屋征收补偿协议，2017年6月18日，原告将涉案房屋搬迁腾空并领取了补偿款。原告认为三被告未按照实际房屋面积和宅基地面积对其进行补偿，侵犯了原告的合法权益，遂于2019年5月17日诉至法院，请求：1、确认被告作出的房屋征收程序违法；2、变更《房屋征收补偿协议》第二条第一款第1项被征收房屋补偿价值为1203233.25元，地上附着物补偿价值为67599元，第4项乙方宅基地补偿为24937.2元；3判令被告向原告支付被征收房屋补偿款363582.25元，宅基地补偿款19627.2元，搬迁奖励费72716.45元，购买商品住房奖励费60161.66元。

　　一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，原告与三被告于2017年6月15日签订了房屋征收补偿协议，该协议第七条告知了原告有向平阴县人民法院起诉的权利，因此，原告于2017年6月15日即知道了房屋征收补偿协议的存在和起诉的权利，原告应在房屋征收补偿协议签订之日起六个月内提起行政诉讼。原告于2019年5月17日提起行政诉讼，超过了法律规定的起诉期限。依法裁定：驳回原告迟庆、叶玲的起诉。

　　上诉人上诉称，一、一审裁定以上诉人超过法律规定的起诉期限为由驳回上诉人的起诉，认定事实错误，适用法律错误。一审上诉人起诉时，被上诉人从未提及上诉人起诉已超过法律规定的起诉期限，一审法院也未将上诉人起诉时是否已经超过法律规定的起诉期限作为法庭调查的焦点问题进行审理，上诉人虽曾于2017年6月15日与被上诉人签订了房屋征收补偿协议，但上诉人发现补偿协议与房产评估报告中面积存在错误后，多次向三被上诉人反映，但都没有得到三被上诉人明确答复，此后又多次通过12345市长热线反映，上诉人一直在通过各种方式不断要求三被上诉人给予合理的征收补偿。房屋征收补偿协议中第七条也并没有明确告知上诉人诉权及起诉期限，根据原行政诉讼司法解释规定，上诉人于2019年5月提起诉讼，并没有超过两年。二、被上诉人应当对少计算的房屋面积给予上诉人合理的补偿。一审上诉人提交了被上诉人委托房地产评估事务所出具的房地产评估报告，且被上诉人对该房屋评估报告书没有异议，该评估报告书对于正房面积少计算96.14平方米，补偿价值少算363582.25平方米，宅基地补偿面积少计算19627.2元，导致该协议第二条第一款第1项及第4项与实际不符，存在错误。请求撤销平阴县人民法院作出的（2019）鲁0124行初27号行政裁定，指令原审法院继续审理；或者改判确认被上诉人作出的房屋征收程序违法，改判被上诉人向上诉人支付被征收房屋补偿款363582.25元（已扣除被上诉人已支付的698877元），宅基地补偿款19627.2元（已扣除被告支付的5310元），搬迁奖励费72716.45元，购买商品住房奖励费60161.66元。一二审诉讼费由被上诉人承担。

　　本院二审查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。

　　本院认为：

　　一、关于上诉人请求确认被上诉人作出的房屋征收程序违法的问题。

　　首先，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过一年”。起诉期限属于程序性规定，按照“程序从新”规则，在2018年2月8日后起诉的，应当适用修改后的解释。但是，考虑到旧法规定的起诉期限较长，新法规定较短的情形，应当新旧法结合。即2年的起诉期限在2019年2月8日尚未届满的，截止至2019年2月8日。如在2018年2月8日至2019年2月8日期间届满2年的，则按届满时日期计算。

　　本案中，上诉人与三被上诉人的房屋征收、补偿等行政行为均发生在双方签订集体土地上房屋征收补偿协议之前，被上诉人均未告知诉权和起诉期限，上诉人请求确认房屋征收程序违法，起诉期限应从2017年6月16日双方签订补偿协议时起算，适用2年，但是2018年2月8日新司法解释实施时，2年的期间没有届满，故起诉期限应当计算至2019年2月8日，上诉人于2019年5月17日提起诉讼，超过起诉期限，应当裁定驳回起诉。

　　其次，法律设置起诉期限的目的，一方面是为了敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率；另一方面是为了防止时间过久，导致证据缺失，致使案件事实难以查清，不利于保护行政相对人的合法权益。行政诉讼起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，不用等待当事人的申请，也不必基于当事人的抗辩。因此上诉人称起诉期限的问题一审没有作为焦点提出并组织当事人双方抗辩，属于适用法律错误的观点，本院不予支持。

　　二、关于上诉人提出的变更《房屋征收补偿协议》内容的问题。

　　行政协议是行政机关与行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。本案上诉人与三被上诉人签订的《房屋征收补偿协议》即是行政机关为实施棚户区改造工程，实现行政管理与被拆迁安置人签订的行政协议，该行政协议除具有行政行为的属性，还具有合同契约性。上诉人一审主张《房屋征收补偿协议》存在重大误解，要求变更涉案《房屋征收补偿协议》第二条第一款内容，应适用民事法律规范关于合同效力的规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。”上诉人明确表示在领取补偿款后认为少计算面积，征收补偿协议存在重大误解，多次向被上诉人反映并于2017年7月13日递交书面异议，应视为其于2017年7月份就知道撤销事由，根据上述法律规定，其应从知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使撤销权。上诉人于2019年5月提起行政诉讼，已超过法定除斥期间，其权利丧失，变更协议内容的诉讼请求应予驳回。

　　应当指出的是，上诉人在一审中提出要求确认房屋征收程序违法及要求变更《房屋征收补偿协议》内容，是对不同的行政行为提起的诉讼，根据人民法院受理行政案件“一行为一诉讼”的基本原则，对于当事人的诉讼请求不明确或涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，明确被诉行政行为，一审法院未予释明作出裁判，且适用法律不当，但鉴于并未损害上诉人实体权益，结果正确，二审可予维持。

　　综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律欠当，但裁定结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 长    张正升

　　审 判 员    孙继发

　　审 判 员    魏吉锋

　　二〇二〇年二月二十七日

　　法官助理    张倩倩

　　书 记 员    李志晓

　　来源：行政法实务