最高法判例：收回国有建设用地使用权的合法性审查 （闲置土地收回）

　　裁判要点

　　1.《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；(六）政府、政府有关部门的其他行为。”

　　2.当事人通过出让方式取得涉案土地使用权，满二年未动工开发，经现场勘察仍为空地。因此，行政机关认定涉案土地构成闲置土地，并经过公告、告知、听证和报批程序后，作出涉案《闲置土地认定书》及《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。

　　3.当事人主张土地闲置是行政机关未能完成土地的“三通一平”工作造成。经查，行政机关并未与当事人就出让土地的“三通一平”作出明确约定，当时也没有法律法规规定政府交付土地必须以“三通一平”为条件，而行政机关出具的证明可以证实涉案土地基本具备开发建设条件。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申8804号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈伟荣。

　　委托代理人黄志平、王志光，广东天地元律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省惠东县人民政府。住所地：惠东县平山街道人民路23号。

　　法定代表人魏荣君，县长。

　　委托代理人刘琼，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。

　　委托代理人古伟锋，惠东县国土资源局工作人员。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）惠东县国土资源局。住所地：惠东县平山街道景民路2号。

　　法定代表人黄连聪，局长。

　　委托代理人刘琼，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。

　　委托代理人古伟锋，惠东县国土资源局工作人员。

　　再审申请人陈伟荣因诉被申请人广东省惠东县人民政府（简称惠东县政府）、惠东县国土资源局（简称惠东县国土局）收回国有建设用地使用权一案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终1962号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年10月9日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2018年12月11日在本院第一巡回法庭进行询问，再审申请人陈伟荣的委托代理人王志光，被申请人惠东县政府、惠东县国土局的委托代理人刘琼、古伟锋到庭参加询问活动。惠东县政府、惠东县国土局的行政机关负责人未到庭，向本院提交书面说明。案件现已审查终结。

　　陈伟荣申请再审称：陈伟荣未能开工建设的原因在于惠东县政府、惠东县国土局，理由是：1.惠东县平海镇人民政府、惠东供电局平海供电所、平海镇自来水厂出具的用以证实涉案土地当时已具备通路、通电和通水开发建设条件的《证明》与事实不符，涉案土地不具备进行开发建设的基本条件。2.惠东县政府、惠东县国土局未依法编制案涉地区的整体规划及详细规划，由此导致陈伟荣多次申请报建均被惠东县建设局以无规划为由予以拒绝，且政府未处理好征地补偿问题，导致涉案土地因村民阻挠而无法开发建设。请求撤销一、二审判决，支持陈伟荣的诉讼请求，判令诉讼费用由惠东县政府、惠东县国土局承担。

　　惠东县政府答辩称：1.惠东县政府并非适格诉讼当事人，陈伟荣对惠东县政府提出的诉请无任何事实和法律依据。2.惠东县国土局作出的行政行为认定事实清楚，程序合法且适用法律正确。3.涉案土地已完成“三通一平”，且惠东县国土局没有负责“三通一平”工作的义务。一是当时的法律法规没有规定出让方负有该义务；二是《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第六条第（二）款规定，出让的土地可以是未经开发的土地，也可以是经过平整和进行基础设施建设的土地。4.陈伟荣关于因政府未编制总体规划及详细规划而导致其报建不能的主张缺乏事实依据。请求驳回再审申请。

　　惠东县国土局答辩称：1.惠东县国土局作出的行政行为认定事实清楚，程序合法且适用法律正确。2.涉案土地已完成“三通一平”，且惠东县国土局没有负责“三通一平”工作的义务。3.陈伟荣关于因政府未编制总体规划及详细规划而导致其报建不能的主张缺乏事实依据。请求驳回再审申请。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；(六）政府、政府有关部门的其他行为。”本案中，陈伟荣于2005年1月19日通过出让方式取得涉案土地使用权，惠东县国土局提供的现场勘察照片，惠东县公证处出具的《公证书》证实，涉案土地截至2012年仍为空地。因此，惠东县国土局认定涉案土地构成闲置土地，并经过公告、告知、听证和报批程序后，作出涉案《闲置土地认定书》及《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。陈伟荣请求惠东县政府、惠东县国土局赔偿因其错误行政行为给其造成的损失问题，因其未提交相关证据予以证实，其行政赔偿请求缺乏事实与法律依据，原审判决驳回陈伟荣的诉讼请求，并无不妥。

　　陈伟荣主张土地闲置是因惠东县政府、惠东县国土局未能完成土地的“三通一平”工作造成。经查，惠东县国土局并未与陈伟荣就出让土地的“三通一平”作出明确约定，当时也没有法律法规规定政府交付土地必须以“三通一平”为条件，而平海镇人民政府、惠东供电局平海供电所和平海镇自来水厂出具的《证明》，可以证明涉案土地基本具备开发建设条件。因此，陈伟荣的该项主张不能成立。

　　陈伟荣主张土地闲置是因惠东县政府未制订相关规划，有关政府部门拒绝审批报建手续造成。经查，惠东县政府于1995年8月1日作出《关于惠东县平海镇镇区总体规划的批复》，对涉案土地制定了1995年至2010年的总体规划，且陈伟荣无证据证明其向相关政府部门提交过申请开发建设的材料，该项主张不能成立。陈伟荣主张土地闲置是因政府未解决涉案土地的补偿问题造成，但该主张缺乏事实依据，不能成立。

　　综上，陈伟荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回陈伟荣的再审申请。

　　审判长 司明灯

　　审判员 龚　斌

　　审判员 熊俊勇

　　二〇一八年十二月二十八日

　　法官助理      黄有湘

　　书记员       张燕清

　　来源：鲁法行谈