农村集体经济组织法第11条明确成员的三要件——户籍、权利义务、基本生活保障

　　认定要旨

　　《农村集体经济组织法》第11条总结实践经验，规定了农村集体经济组织成员的定义，明确成员的三个要件，作为农村集体经济组织确认成员的基本遵循。（一）户籍在或曾经在农村集体经济组织（二）与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系（三）以集体所有的土地等财产为基本生活保障

　　农村集体经济组织法是否规定成员的定义、明确成员的基本要件曾有争议。有意见认为，既已明确由农村集体经济组织成员大会按照法律规定的原则确认本集体经济组织成员，没有必要规定成员的定义和要件。理论上，农村集体经济组织成员是农村集体经济组织的基本组成部分，规定成员定义、明确其基本要件是立法应有之义。实践中，解决确认农村集体经济组织成员的纠纷需要有基本法律依据，而且各方面普遍期望立法对农村集体经济组织成员的资格条件作出明确规定。因此，《农村集体经济组织法》第11条总结实践经验，规定了农村集体经济组织成员的定义，明确成员的三个要件，作为农村集体经济组织确认成员的基本遵循。

　　（一）户籍在或曾经在农村集体经济组织

　　户籍在本集体经济组织，是各地确认农村集体经济组织成员普遍要求的基本条件。农村集体经济组织是农民的经济组织，确认农村集体经济组织成员，首先必须确定当事人具有农民身份。按照现行人口管理制度，确定农民身份的基本依据就是户籍或户口。各地确认农村集体经济组织成员，首先要求户口在本集体经济组织。根据学者的问卷调查，82%的农民认为“户口在本村”是确认成员应当考虑的因素，依据农民的固有观念，户籍是判断成员资格的最主要因素。还有学者的田野调查表明，98%的受访村民认为具有村集体所在地户籍是取得成员资格的标准，97%的受访村民表示自己所在村采用户籍标准。可见，户籍仍是当前确认农村集体经济组织成员资格的主要标准。

　　户籍作为确认成员的要件，既简单明确、便于操作，又具有较强的客观性和确定性，而且涉及农村集体经济组织的历史继承性，因为大部分农村集体经济组织都是在人民公社时期的生产队、生产大队基础上形成的，户籍基本稳定。在开展户籍制度改革、推进城乡一体化过程中，户籍仍然是确认农村集体经济组织成员必须考虑的重要因素。农村集体经济组织法起草过程中有意见认为，国家正建立城乡统一的户籍制度，不再区分农业与非农业户口，户籍将丧失确认农村集体经济组织成员的作用。该看法值得研究。一方面，虽然国家正建立统一的户籍制度，但是城乡户口附着的权利和福利仍然存在实质差别，特别是城乡养老待遇的明显差别可能长期存在，户籍作为一个客观而准确的因素仍必须考虑。另一方面，一些城中村、城郊村开展农村集体产权制度改革的实践表明，这些村庄的农民整体变为城市居民后，仍将户籍作为确认农村集体经济组织成员必不可少的重要因素。事实证明，在城乡一体化进程中，户籍作为确认农村集体经济组织成员的要件，仍然是必要且可行的。

　　将“户籍曾经在农村集体经济组织”作为确认农村集体经济组织成员的要件，主要是基于两方面考虑。其一，确认农村集体产权制度改革成果。不少地方在开展农村集体产权制度改革过程中，按照有关文件精神，结合实际情况，给户籍曾经在集体经济组织、为集体做过贡献但户籍已经迁出的人员分配了集体经营性财产收益权份额，实际上承认其集体经济组织成员身份。例如，上海市2015年开展农村集体产权制度改革，郊区9个区县共有1432万户籍人口，其中农业人口142.76万人，具有集体经济组织成员资格的591.5万人，其中就包括户籍曾经在农村集体经济组织的人员。立法应当确认农村集体产权制度改革成果，以免造成混乱。其二，适应特殊情况的现实需要。有些户籍曾经在农村集体经济组织的人员，后因各种原因暂时将户籍迁出，但是符合成员的其他要件，实践中通常也将其确认为农村集体经济组织成员。典型情形有：一是因就学、服役、服刑等暂时将户籍迁出农村集体经济组织的人员，其与集体经济组织形成稳定的权利义务关系，且需要以集体土地等财产为基本生活保障。二是为方便务工等，按照地方政策出资将户口迁入城镇，但并未享受城镇居民社会保障等待遇，仍在原集体经济组织生产生活，并以集体土地为基本生活保障。三是农村集体经济组织妇女成员出嫁后，将户籍迁入丈夫所在农村集体经济组织，后因丧偶、离婚回到娘家生产生活，需要依靠娘家的承包地为基本生活保障，为保障妇女权益，可以确认为娘家所在农村集体经济组织成员。

　　户籍在农村集体经济组织是确认农村集体经济组织成员的基本要件，户籍曾经在农村集体经济组织只是例外规定。户籍作为确认农村集体经济组织成员的要件也有疑问。理论上，户籍只是对自然人基本情况进行登记管理的手段，起到公示和证明作用，属于行政管理范畴；农村集体经济组织成员与集体经济组织之间更多属于经济关系，以行政管理关系来确认经济关系，无法体现成员与集体在民法上的关系。这一问题值得研究，但对确认农村集体经济组织成员的实践影响不大。实践中也可能存在问题：一是随着农村人口流动加速，人户分离、生活居住地与户籍不一致的情况越来越多，单纯考虑户籍要件确认成员，可能带来不公正的结果。二是一些在城市就业有意愿到城市定居甚至已经定居的农民，长期不在农村集体经济组织生产生活，为保留农村集体经济组织成员权益，将户籍留在农村，影响城市化进程，也易引起进城农民与留村农民之间的利益冲突。三是可能诱使一些人采取各种手段，将户籍迁入、挂靠在集体经济实力较强的农村集体经济组织，造成这些集体经济组织人口畸形膨胀。因此，各地和人民法院都将户籍作为基本要件，同时考虑生产生活、权利义务关系，特别是基本生活保障因素，来确认农村集体经济组织成员身份。

　　（二）与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系

　　这一要件强调与农村集体经济组织存在稳定的联系，在一定意义上体现农村集体经济组织成员的地缘、血缘特征和相对封闭性。权利义务关系的出发点是权利义务的对应性和一致性，只有履行相应义务，享有相应权利，才能确认为成员。实践中通常主要考虑是否对集体履行了义务，着重强调对集体的贡献，进而强调权利义务对等，通过劳动获得财产权的正当性基础，被视为一种符合人性本能的朴素正义观，在乡土社会中认同度颇高。

　　制定农村集体经济组织法以前，法律对农村集体经济组织成员的权利义务没有明确规定。根据相关地方性法规和规范性文件，农村集体经济组织成员享有的权利主要有：参加成员大会并享有表决权、选举权和被选举权，按照章程规定参与集体经济组织的民主管理和民主决策，参与分配集体经济收益及集体土地被征收征用的土地补偿费，依法参与承包集体土地、申请取得宅基地等；成员的义务主要是缴纳农业税、“三提五统”等费用，为集体提供劳务，接受农村集体经济组织的管理，维护集体利益等。

　　农村改革以前，村庄的居民大多是长期甚至世代居住在村庄的农民及其后代，通常比较容易认定其与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系。农村改革初期，集体土地实行家庭承包经营，农民按人分地、按户承包集体土地，承包户依法缴纳农业税，向集体支付“三提五统”等费用，还提供义务工、劳动积累工等，这些都是行使权利、履行义务的证明。因此，不少地方开展土地延包时，直接把土地承包关系作为与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系的体现，存在土地承包关系的，直接确认为成员。随着农村人口流动加速，许多农民进城务工经商。特别是2006年国家取消农业税和“三提五统”后，农民不再承担缴纳税费的义务，主要义务只有一事一议（如修建村庄道路等公共设施）的出资出劳，其他劳务义务（如维护村庄道路、看护集体山林等）客观上难以由成员普遍参与。因此，确定是否与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系比较困难。实践中一般采用较为宽松的解释，通常根据是否在农村集体经济组织生产生活、参与承包集体土地、尽了相应义务、参与集体收益分配或者享有集体福利待遇等进行判断。特别是农村集体经济组织成员的未成年子女，只要随同父母、祖父母生活，一般看作与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，不因其未履行义务而否认其成员身份。

　　部分农村集体经济组织强调这一要件通常用于否认某些人的成员身份，以防止“空挂户”的投机行为。此外，对于部分“人户分离”人员，特别是因进城务工、就学到外地工作、生活的村民，只要他们与农村集体经济组织保持适当联系，必要时履行或由家人代为履行相应义务，且未加入城镇社会保障体系，通常被认为与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系。实践中，有些农村集体经济组织确认成员、有些人民法院审理相关案件时，强调当事人与农村集体经济组织存在生产生活关系，把是否在农村集体经济组织生产生活作为重要因素。考虑到目前大部分青年农民进城务工，是否在农村集体经济组织生产生活容易产生争议，且与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系可以涵盖在农村集体经济组织生产生活，包容性更强。因此，《农村集体经济组织法》第11条将稳定的权利义务关系作为成员的要件。

　　（三）以集体所有的土地等财产为基本生活保障

　　这是农村集体经济组织成员的基本要件，如果说户籍是农村集体经济组织成员的形式要件，那么基本生活保障可以看成实质要件。

　　集体土地是农民的基本生产资料、发展农业生产和农村经济的物质基础，也是农民最可靠的基本生活保障来源。城镇居民的社会保障是为了保障城镇居民在退休、丧失劳动能力或者生活出现困难时的基本生活需要。类似地，以集体土地为基本生活保障，是指农民在年老体弱不能从事农业生产、丧失劳动能力或者生活出现困难，没有其他生活来源的情况下，仍然可以依靠集体土地作为最后的生活保障。集体土地的保障功能是指底线保障，农民致富的主要机会在城市，农民进城后无法获得体面安居的就业和收入，还可以返乡种地，这让所有进城农民有安全感。2002年《农村土地承包法》第26条第3款允许收回部分进城农户的承包地，主要就是基于农户全家迁入设区的市并转为非农业户口的，通常就享有城镇居民社会保障待遇，不再需要以集体土地为基本生活保障了。因此，可以将当地城镇居民社会保障待遇作为判断标准，把完全享受城镇居民福利保障的原农民排除在农村集体经济组织成员之外。一般情况下，农民只要没有完全享受城镇社会保障待遇，就可以认为是以集体土地为基本生活保障的。

　　农村集体土地承载的农民基本生活保障功能，对于经济发展和社会稳定具有十分重要的作用。习近平总书记在2020年中央农村工作会议上的重要讲话指出，“2008年国际金融危机爆发，2000多万农民工返乡。今年受新冠肺炎疫情冲击和国际经济下行影响，一度有近3000万农民工留乡返乡。在这种情况下，社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种、有饭吃、有事干，即使不回去心里也踏实。”事实证明，农民在城市遇到困难返回农村，在家乡有地种、有房住、有饭吃，基本生活有保障，不仅促进农村稳定，而且维护了整个社会的稳定。

　　以集体土地为基本生活保障并不排除有其他日常生活来源。建立社会保障特别是养老制度旨在为劳动者退休后提供生活保障，劳动者工作期间自然可以依靠劳动报酬维持生活。农民以集体土地为基本生活保障，是指其在没有劳动能力、其他收入来源时，仍然能够以集体土地作为基本生活来源。农民进城务工，日常生活来源主要是务工收入，如同城镇职工的工资，但其丧失劳动能力或者在城市遇到困难时，还要回到农村并依靠集体土地维持基本生活，即使不能亲自种地，也可以流转土地经营权取得租金收入，获得基本生活保障。

　　以集体土地为基本生活保障不以承包、耕种集体土地作为判断标准，不能因未实际承包、耕种承包地而否认以集体土地为基本生活保障。农村土地依法实行家庭承包经营，承包主体是农户，承包期内农户新增的成员，不论是否承包了集体土地，都自然地享有农户家庭承包地的权益，并以集体土地为基本生活保障。实际上，农村土地家庭承包实行承包期内增人不增地、减人不减地政策，不少承包户在承包期内新生的子女可能没有机会承包集体土地，但他们一般都被确认为农村集体经济组织成员。

　　在农村社会保障体系不断健全的过程中，集体土地的基本生活保障功能仍将发挥重要作用。目前农民的养老保障待遇水平较低，大部分农民难以完全依靠养老金保障丧失劳动能力后的基本生活，集体土地仍要承载农民的基本生活保障功能，至少是托底、补充功能。从长远看，建立城乡一体化、待遇基本相同的社会保障体系，是一项史无前例的伟大工程，需要长期不懈的努力。没有哪一个发展中国家，特别是发展中的人口大国，能够在工业化过程中，为那些处于边缘化的农业群体、农村人口，提供现代意义上的社会保障。随着人口缩减趋势的确立和老龄社会的来临，确保城镇居民社会保障体系的持续稳健运行已经是一项艰巨的任务，再进一步扩大到农民，需要付出极大的努力。因此，集体土地对农民的基本生活保障功能，在今后相当长时期内仍然不可或缺，以集体土地为基本生活保障仍然是确认农村集体经济组织成员的基本要件。

　　此外，提请全国人大常委会审议的农村集体经济组织法草案规定的要件还有“农村居民”。审议过程中有意见提出，为推进城乡一体化，国家正在进行户籍制度改革，许多地方已经实行统一的居民户口，不再区分农村户口与城镇户口。同时，有些城中村、城郊村实行村改居后，农民集体所有的土地全部被征收，集体财产主要是建筑物和土地使用权，已经没有集体土地，但农村集体经济组织仍然存在。为适应和涵盖这些情况，《农村集体经济组织法》第11条将草案中的“农村居民”修改为“居民”、将“集体土地”修改为“集体所有的土地等财产”。     摘自《法律适用》2025年第5期文章《何宝玉：论确认农村集体经济组织成员的法律适用》

　　摘自《法律适用》2025年第5期文章《何宝玉：论确认农村集体经济组织成员的法律适用》

来源：专注行政法