裁判要点

　　案1.村民转为城镇户口后，已不依赖于集体土地生活，不再尽集体经济组织成员义务，不再是原集体经济组织的成员，其主张应享受原集体经济组织成员成员安置标准，明显没有事实根据和法律依据。

　　案2.村民转为城镇户口后，如果因为农村征地，国家对农民有住房保障安置，又想要回归农民身份纳入安置保障，这不论是从土地管理法等法律法规，还是从社会公平角度评判，均是不可接受和不可支持的。有关待遇是以户口性质决定的，不是以是否在农村有宅基地或房屋、农村承包的土地是否被集体经济组织收回为标准。

　　村民转为城镇户口后，依法只能纳入城镇居民社会保障体系，不宜按照被征地范围内农业人口的标准予以安置保障；具备特殊情况的，只能在政策允许范围内予以考虑，给予适当的照顾。

　　 裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申8313号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）雷利君。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）林立军。

　　再审申请人暨上述两再审申请人的委托代理人（一审原告、二审上诉人）林昔珍。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省长沙市开福区人民政府。住所地：湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区政府机关大院。

　　法定代表人刘拥兵，区长。

　　行政机关负责人杨光华，副区长。

　　委托代理人艾超，湖南成法律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省长沙市自然资源和规划局开福区分局。住所地：湖南省长沙市开福区华章路**。

　　法定代表人刘军，局长。

　　行政机关负责人黄宏，副局长。

　　委托代理人刘晓，该局工作人员。

　　原审第三人湖南省长沙市开福区征地拆迁事务所。住所地：湖南省长沙市开福区政府大院内。

　　法定代表人胡宇，所长。

　　委托代理人陈新洋，该所工作人员。

　　委托代理人仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。

　　再审申请人林昔珍、雷利君、林立军（以下简称林昔珍等三人）因诉被申请人湖南省长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）、湖南省长沙市自然资源和规划局开福区分局（以下简称开福区资规局）及原审第三人湖南省长沙市开福区征地拆迁事务所（以下简称开福区征拆所）房屋征收补偿行政协议一案，不服湖南省高级人民法院于2019年3月29日作出的（2018）湘行终1245号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　林昔珍等三人申请再审称：1.《湖南省常住户口管理办法》已经明确取消农业户口与非农户口的区分，本案中拆迁补偿安置仍然按农业户和非农业户口区别补偿，明显错误。2.林昔珍等三人虽在1992年转为非农户口，但在竹隐村（现竹隐社区）内一直有住房、宅基地、田地、林地等，且未被纳入城镇社保体系，应当是集体经济组织成员，并享受村民的安置标准。3.竹隐社区已同意认定林昔珍等三人为农业户。请求再审本案，撤销一、二审判决。

　　开福区政府提交意见称:1.征收集体土地要对失地农民给予基本保障，故开福区政府区分农业户和非农业户进行补偿安置。2.林昔珍等三人早已转为非农业户口，纳入城镇社会保障体系，且竹隐社区也认为其不是集体经济组织成员。林昔珍等三人要求享受集体经济组织成员的安置标准，没有事实和法律依据。3.林昔珍等三人因开福区捞刀河路项目得到的补偿和安置均符合法律和政策规定，且已经领取完毕。请求驳回林昔珍等三人的再审申请。

　　开福区资规局提交意见称：1.开福区捞刀河项目的集体土地征收程序合法。2.开福区资规局委托开福区征拆所承担征地过程中的技术性和事务性工作，具备签订《房屋拆迁补偿协议书》的主体资格。3.对林国成(林昔珍、林立军之父，雷利君之夫)户的房屋拆迁补偿均符合法律法规和政策的规定，且签订协议系双方真实意思表示，林昔珍等三人也全额领取了补偿款。请求驳回林昔珍等三人的再审申请。

　　开福区征拆所提交意见称：开福区征拆所与林国成户签订《房屋拆迁补偿协议书》符合法律、法规和政策的规定，且协议系双方真实意思表示，林昔珍等三人也全额领取了补偿款。请求驳回林昔珍等三人的再审申请。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《长沙市征地补偿安置条例》第二十三条规定，拆除非农业户及按照本条例采取货币安置的农户的住宅，除按照本条例第二十二条的规定补偿外，另按照合法建筑面积给予一定的购房补助。对实行货币安置的农户，还应按农业人口数量增加一定的购房补助。本案中，林昔珍等三人原为长沙市开福区新港镇竹隐村村民，全家于1992年随林国成迁入长沙市雨花区圭塘街道长重社区，转为非农业户口。2000年左右，林国成户在其原宅基地的基础上重建房屋。2013年5月8日，开福区政府发布征收土地方案，征收包括林国成户房屋在内的土地用于开福区捞刀河路项目建设。同年8月4日，林国成户与开福区征拆所签订房屋拆迁补偿协议，约定拆迁补偿价款、付款方式、腾地时间、过渡时间及奖励金额等事项，并由林立军签字盖章。因征地拆迁政策的调整，开福区征拆所分别于2013年10月29日、12月3日两次与林国成户签订征地补偿补充协议，上述补偿协议约定的款项均已领取完毕。2015年10月27日，林国成户与开福区征地办签订了《申购保障住房意向书》，并支付了房屋预付款。以上事实表明，上述补偿协议是双方自愿签订，并不违反法律、法规及政策规定，补偿款项也已发放到位。林国成户亦依据上述补偿协议的约定，签订了申购保障住房意向书，支付了购房款。因此，上述补偿协议合法有效，一、二审判决驳回林昔珍等三人的诉讼请求并无不当。

　　关于林昔珍等三人主张其是竹隐社区集体经济组织成员，应享受集体经济组织成员安置标准的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日起施行）第二十六条第三款规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。本案中，林国成户早已于1992年举家迁往长沙市雨花区圭塘街道长重社区，其承包地依法应当被村集体收回。竹隐社区居委会也出具证明，证实林国成户的户口迁出后，承包地已被集体收回，该户亦未尽集体经济组织成员义务，已不是该集体经济组织成员。可见，林国成户户口迁入设区的市，转为非农业户口后，已不依赖于集体土地生活，不再是原集体经济组织的成员。另外，林昔珍等三人于拆迁前将户口迁至长沙市开福区新港镇大塘基**，并未迁入竹隐社区，且户口性质仍为非农业。林昔珍等三人主张其为竹隐社区集体经济组织成员，应享受其成员安置标准，明显没有事实根据和法律依据。

　　综上，林昔珍等三人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回林昔珍、雷利君、林立军的再审申请。

　　审判长

　　寇秉辉

　　审判员

　　杨志华

　　审判员

　　田心则

　　二〇一九年十一月二十六日

　　法官助理    梁   滨

　　书记员        陈   健

　　湖南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2018）湘行终1245号

　　上诉人（原审原告）：林昔珍，女，1973年10月27日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。

　　上诉人（原审原告）：雷利君，女，1947年11月13日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。

　　上诉人（原审原告）：林立军，男，1977年9月17日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。

　　上诉人雷利君、林立军共同委托代理人：林昔珍，系雷利君之女，林立军之姐。

　　被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。

　　法定代表人：刘拥兵，该区区长。

　　委托代理人：易璐，该区征地办公室工作人员。

　　委托代理人：艾超，湖南成法律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）：长沙市国土资源局开福区分局。住所地：湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府院内。

　　法定代表人：辜松柏，该局局长。

　　委托代理人：刘晓，该局拆迁科工作人员。

　　原审第三人：长沙市开福区征地拆迁事务所。住所地:湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府院内。

　　法定代表人：胡宇，该所所长。

　　委托代理人：陈新洋，该所工作人员。

　　委托代理人：仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。

　　上诉人林昔珍、雷利君、林立军因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）、长沙市国土资源局开福区分局（以下简称开福区国土局）及原审第三人长沙市开福区征地拆迁事务所（以下简称开福区拆迁事务所）房屋征收补偿协议一案，长沙市中级人民法院于2016年4月5日作出（2015）长中行初字第00268号行政裁定书后，林昔珍、雷利君、林立军不服，提起上诉。本院于2017年12月21日作出了（2016）湘行终938号行政裁定书，撤销原裁定，并指令长沙市中级人民法院继续审理本案。长沙市中级人民法院于2018年6月14日作出（2018）湘01行初65号行政判决。林昔珍、雷利君、林立军仍不服，向本院上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

　　原审法院查明：林国成户的房屋在开福区捞刀河路项目被征地范围内。2013年8月4日，开福区拆迁事务所向林国成户下达了《征地补偿告知书》，告知房屋面积及家庭人口、征地补偿费用等情况。同日，林国成户与开福区拆迁事务所签订了《房屋拆迁补偿协议书》，双方约定了拆迁补偿、付款方式、腾地时间、过渡时间、住房安置等事项。协议还记载：依据长沙市人民政府103号令的核算，房屋、设施、购房补助、搬迁、过渡、奖励补偿金额为717820元。2013年8月5日，林国成出具了委托书，委托林昔珍、林立军全权办理涉案房屋所有拆迁事宜（主要包括签订征地补偿告知书和协议、领取拆迁补偿款、申购保障住房等）。2013年10月29日，林国成户与开福区拆迁事务所签订了《房屋拆迁补偿补充协议书》，记载：依据长政发（2013）23号文件的核算，房屋、设施、购房补助、搬家费、过渡费、奖励、室外设施、牲畜补助等增补总金额269474.76元。2013年12月3日，林国成户与开福区拆迁事务所签订了《房屋拆迁补偿协议书（增补协议）》，记载：被征房屋原补偿面积289平方米，增补45平方米，依据长沙市人民政府103号令的核算，增补174043元。上述三笔款项均已领取完毕。

　　2015年10月27日，开福区征地办与林立军户签订了《申购保障住房意向书》，记载：家庭总人数4人，非集体经济组织成员4人，申购保障住房160平方米，并预交18.4万首付款，林立军、雷利君、林昔珍、林顺珍均在意向书上签名按手印并交付房屋预付款18.4万元。

　　2018年5月18日，开福区征地办出具了《关于林立军户的安置情况说明》，记载：该户家庭人口4人，户主林立军、母亲雷利君、大姐林昔珍、二姐林顺珍均在拆迁项目按世居非农人员认定，安置申购面积40㎡/人，共计160㎡，申购价格2300元/㎡。该户安置地点为秀峰街道荷韵园小区，拟定于2018年进行安置分房。

　　另查明，林昔珍、雷利君、林立军的常住人口登记卡均记载户别为非农业家庭户口。

　　林昔珍、雷利君、林立军提起本案诉讼，请求：1.判令撤销《房屋拆迁补偿协议书》，请求人民法院审查开福区人民政府作出的开政发（2009）15号文件的合法性；2.判令对林国成户（雷利君、林昔珍、林立军、毛廷宇、林梓婷）房屋拆迁的补偿安置按照集体经济组织成员资格进行补偿安置。

　　原审法院认为：本案的争议焦点为：一、林昔珍、雷利君、林立军的起诉是否超过法定期限；二、开福区国土局对林昔珍、雷利君、林立军的补偿是否合法、开福区政府对林昔珍、雷利君、林立军的安置是否合法。

　　一、关于林昔珍、雷利君、林立军的起诉是否超过法定期限的问题。该院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，开福区拆迁事务所先后三次与林国成户签订了拆迁补偿协议及补充协议，最后一次增补协议签订于2013年12月3日。该拆迁补偿协议属于行政行为，且未告知林昔珍、雷利君、林立军起诉期限，故林昔珍、雷利君、林立军在2015年10月13日就补偿协议提起行政诉讼，并未超过法定期限。

　　二、关于开福区国土局对林昔珍、雷利君、林立军的补偿是否合法、开福区政府对林昔珍、雷利君、林立军的安置是否合法的问题。该院认为，我国户籍制度形成于上个世纪五十年代，是国家计划体制的一项基础性制度，它把全国居民区分为农业人口与非农业人口两个部分。在这一制度基础上，政府在全国户籍中分配权利和福利进行不同的制度安排。在选举、招工、就业、教育、毕业分配、居住、社会保障、计划生育等很多方面，城镇户口公民享有比农业人口户籍公民更多的权利、利益或便利，甚至在交通事故赔偿、其他人身损害赔偿方面，户口性质不同，赔偿标准也大有不同，城镇户口的赔偿标准明显高于农村户口。这是过去几十年制度安排实实在在的现实情况。尽管近年来我国正在逐步消除城乡二元化带来的不平等现象，但不可否认的是，不管每个城镇户口公民享受的优越权利或利益实际是多少，过去凭借取得城镇户口获得有利身份地位的事实不可改变，这促使一些农业户籍公民采取各种办法改变户籍性质，转为城镇户口，用以取得城镇户口特有权利和利益的资格和机会。户籍制度的这种身份制性质，让城镇户口具有了溢价。

　　本案林昔珍、雷利君、林立军正符合上述情形。林昔珍、雷利君、林立军基于城镇户籍的优势，于1992年就由农业户口转为非农户口。林昔珍、雷利君、林立军既然在九十年代就转为非农业户口，取得了几十年城镇户籍，获取了该户籍性质的优势地位或（和）实际利益，就应当承认该户籍性质带来的法律和政策后果。如果因为农村征地，国家对农民有住房保障安置，又想要回归农民身份纳入安置保障，这不论是从土地管理法和长沙市征地补偿条例的法律规定，还是从社会公平角度评判，均是不可接受和不可支持的。林昔珍、雷利君、林立军声称是集体经济组织成员，有宅基地和山林水土，因此需要按农业人口补偿安置的理由是不成立的。在城乡二元化时期，公民是否享有城镇居民各种有别于农民的权利、利益和机会，是以户口性质决定的，不是以是否在农村有宅基地或房屋、农村承包的土地是否被集体经济组织收回为标准。至于林昔珍、雷利君、林立军提出其居住的村集体承认其为集体经济组织成员，那只是村集体利益分配将原告视为可以分配的对象，属于村民对集体收益分配的自治范围，不影响政府对征地补偿安置对象的依法确认，不改变法律规定“农业人口”的确认标准。林昔珍、雷利君、林立军已于九十年代转为城镇户口，依法只能纳入城镇居民社会保障体系，不能按照被征地范围内农业人口的标准予以安置保障；具备特殊情况的，只能在政策允许范围内予以考虑，给予适当的照顾。

　　结合本案的具体情况来看，开福区政府制定了《开福区被征地农民保障住房建设和申购暂行办法》，其中规定了“世居非农户”概念，该政策制定即是对长期居住在集体土地上的非农户人员的政策照顾。从补偿方面来看，长沙市人民政府发布的《征地补偿安置若干问题暂行规定》规定，确因政府规划控制停办了农民建房审批手续……按发布征地公告时农业人口（以户为单位）人均不超过45平方米的房屋建筑面积给予补偿。本案中，林昔珍、雷利君、林立军不论是在建房时还是在征收时，都已经不再是农业户口身份，但开福区国土局仍以人均45平方米计算其合法面积。同时，非农户的购房补助费标准还高于农户补助标准，因此，开福区国土局对林昔珍、雷利君、林立军房屋的征收补偿并未侵犯其合法权益。至于房屋安置问题，即使林昔珍、雷利君、林立军全部为非农业户口，不属于安置对象，但开福区政府为了充分保障该户生活居住条件，仍提供了保障住房申购指标。开福区政府认定林昔珍、雷利君、林立军系世居本村，有合法建筑的非农业人口户，且经调查核实后确认符合没有福利分房、货币分房或购买经济适用房且他处确无住房的政策条件要求，按照每人申购安置面积40平方米，共计160平方米，申购价格每平方米2300元的标准进行安置。对此，林昔珍、雷利君、林立军三人均签字按手印予以确认。开福区政府该安置方式并无不当，现反悔，要求按农业人口进行补偿安置，没有任何事实和法律依据。

　　综上所述，开福区政府、开福区国土局对林昔珍、雷利君、林立军作出的补偿安置行为并未侵害其合法权益，林昔珍、雷利君、林立军提出的诉讼理由无充分的事实和法律依据，其诉讼请求不予支持。据此，判决驳回林昔珍、雷利君、林立军的诉讼请求。

　　上诉人林昔珍、雷利君、林立军上诉称：1.上诉人认为被上诉人在补偿与安置的认定标准上存在错误，对上诉人应按照集体经济组织成员的标准进行补偿安置。2.原审法院以户口性质为标准，而不是以相关法律作为审判依据明显错误。3.上诉人要求按照集体经济组织成员进行补偿与安置，有事实与法律依据。上诉人本是开福区新港镇竹隐村嘴上组的村民，集体经济组织成员，在该村有宅基地、田地及林地，仅是1992年户口购买成非农；《房屋拆迁补偿协议书》林昔珍未签字；《房屋拆迁补偿协议书》按世居非农标准补偿与安置，侵害了上诉人合法权利，世居非农是在集体土地上只有房屋，没有宅基地、土地承包权、林地使用权的非农，与上诉人的情况有本质区别；开福区新港镇竹隐村嘴上组村民签字同意上诉人为非农户，说明集体经济组织认可上诉人为集体经济组织成员。请求撤销原审判决，判令撤销《房屋拆迁补偿协议书》，审查开福区人民政府作出的开政发[2009]15号文件的合法性，并判令对林国成户（雷利君、林昔珍、林立军、毛廷宇、林梓婷）房屋拆迁的补偿安置按照集体经济组织成员资格进行补偿安置。

　　开福区政府答辩称：上诉人要求按集体经济组织成员补偿安置的理由不能成立。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。

　　开福区国土局口头答辩称：1.依据《长沙市征地补偿实施办法》的规定，开福区国土局可以委托开福区拆迁事务所承担拆迁事务性工作，该拆迁事务所可以与上诉人签订房屋拆迁补偿协议。2.开福区国土局对上诉人的补偿内容、程序合法，且该拆迁补偿协议已经履行完毕。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。

　　开福区拆迁事务所的陈述意见与开福区国土局的答辩意见一致。

　　各方当一人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。

　　本院对一审法院认定的事实予以确认。

　　本院认为，本案的争议焦点为开福区国土局、开福区政府对林昔珍、雷利君、林立军的补偿安置是否合法。

　　一、关于房屋的补偿问题。本案中，林国成户的房屋因长沙市开福区捞刀河路项目而被征收，林昔珍、雷利君、林立军均为林国成户成员。在征收过程中，林国成委托林昔珍、林立军办理房屋拆迁事宜，与开福区拆迁事务所签订了《房屋拆迁补偿协议书》及补充协议、增补协议。上述协议核算了林国成户房屋、设施、购房补助、搬迁、过渡、奖励等补偿金额及增补金额，并约定了增补补偿面积。其内容是双方协商一致的结果，补偿标准及补偿项目符合长沙市人民政府令第103号的相关规定，且该协议内容不违反法律、法规的效力性强制性规定，亦不具有应当撤销的情形，并已实际履行。林昔珍、雷利君、林立军认为应撤销《房屋拆迁补偿协议书》的诉讼请求，不能予以支持。开福区拆迁事务所作为被征地范围内征地事务机构，接受开福区国土局的委托，以协议的方式对林昔珍、雷利君、林立军房屋实施征收补偿，并未侵犯其合法权益。

　　二、关于安置问题。林昔珍、雷利君、林立军均为非农业户口，开福区政府依据《开福区被征地农民保障住房建设和申购暂行办法》,认定林昔珍、雷利君、林立军系“世居本村，有合法建筑拆迁的非农户”，将其列为了保障住房安置对象。经林昔珍、雷利君、林立军申请，按照每人申购安置面积40平方米，申购价格每平方米2300元的标准对雷利君、林昔珍、林立军进行了安置。《开福区被征地农民保障住房建设和申购暂行办法》系开福区政府根据长沙市征收补偿相关的法规、规章和政策的规定，结合开福区政府实际制定，与现有法律、法规规定并无冲突、抵触，是对林昔珍、雷利君、林立军补偿安置时在该行政区域内参照执行的补偿安置依据。《开福区被征地农民保障住房建设和申购暂行办法》规定保障住房的申购对象为实行货币安置的被征地的农村集体经济组织成员及其他经区人民政府征地办公室组织认定的人员，并对其中农村集体经济组织成员解释为必须具备在籍农业人口这一条件。林昔珍、雷利君、林立军上诉提出应按照农村集体经济组织成员安置，但林昔珍、雷利君、林立军于1992年就由农业户口转为非农户口，并非在籍农业人口。因此开福区政府认为林昔珍、雷利君、林立军不符合享受保障住房安置的农村集体经济组织成员条件，而认定林昔珍、雷利君、林立军系世居本村的非农业人口户，并依世居非农户对其进行安置，开福区政府的该安置方式并无不当。

　　综上，林昔珍、雷利君、林立军的上诉理由不成立。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　本案二审案件受理费50元，由上诉人林昔珍、雷利君、林立军负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长

　　戴远志

　　审判员

　　黄山宁

　　审判员

　　何建湘

　　二〇一九年三月二十九日

　　书记员

　　刘海涛

来源：鲁法行谈