对于行政协议中纯给付款项的行为，应当侧重于保障行政相对人的合理信赖，推进诚信、法治政府的建立

　　裁判要点

　　对行政协议效力的审查顺序是先审查协议是否违反行政诉讼法的效力规定，再审查协议是否违反民事合同效力规定，但应同时考虑行政机关的公信力和行政相对人的合理信赖问题。通常，对于无授权的行政主体签订的行政协议，推定其不具备效力，但可以通过事前委托或者事后追认程序赋予无授权主体签订的协议效力;对于行政协议中纯给付款项的行为，应当侧重于保障行政相对人的合理信赖，推进诚信、法治政府的建立，注重审查行政主体的履行能力问题;对于一些领域没有规定职权的问题，如不违反公序良俗的新型行政协议，应当考虑其在服务型政府执法过程中的不可或缺性。

　　裁判文书

　　辽宁省抚顺市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2018）辽04行初96号

　　原告抚顺荣享置业有限公司，住所地抚顺市新抚区永宁五街台东花园2号楼1单元502号。

　　法定代表人刘海阳，系该公司总经理。

　　委托代理人程涛，系辽宁百涛律师事务所律师。

　　被告抚顺市新抚区人民政府，住所地：抚顺市新抚区迎宾路3号。

　　法定代表人陆波，系该区政府区长。

　　委托代理人韩光，系新抚区征收办政策法规科科长。

　　委托代理人董清华，系该新抚区征收办法律顾问。

　　原告抚顺荣享置业有限公司（以下简称荣享公司）因与被告抚顺市新抚区人民政府（以下简称新抚区政府）不履行返还履约保证金一案，向本院提起诉讼。本院于2018年8月27日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月31日公开开庭审理了本案。原告荣享公司的委托代理人程涛，被告新抚区政府的委托代理人董清华、韩光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原告荣享公司诉讼，2013年初，抚顺市政府加大招商引资力度，实施了一系列投资优惠政策。2013年5月，被告新抚区政府发布了“月牙岛南块改造项目”的招商广告，原告经多次考察欲投资该项目，并与被告新抚区政府进行了磋商。2013年7月8日，原告与被告新抚区政府就永济路地区土地出让一事签订了《协议书》，约定原告向被告新抚区政府交纳200万元履约保证金，原告必须保证在该地块上市后价格在每亩180万元以下时摘牌取得该土地的开发权。协议签订后，原告依约定将履约保证金全额交纳给新抚区房屋征收与管理办公室。2013年11月16日，抚顺市国土资源局发布抚国土网挂【2013】14号公告，其中包含上述协议约定的地块土地公开挂牌出让。公告载明供地条件明确为“净地”，但经原告实地查看地块该地尚未完成拆迁，没有达成净地条件，而且时至今日仍没有达成净地条件。因此，原告未能对该地块摘牌。之后，原、被告双方因保证金退还问题产生纠纷，协商未果。原告认为，原、被告签订的《协议书》因一方主体是行政机关，其内容涉及国有土地出让事宜，所以该协议的性质属于行政协议。行政协议具有主体不平等性和权利义务不对等的特殊性。虽原告无法提供被告签署协议收取保证金违反了哪些行政法规的强制性规定，同样被告亦不能提供其签署协议收取保证金的法律依据，那么行政机关所为的行政行为没有法律依据就是违法，依据有关司法解释的规定，被告新抚区政府没有国有土地使用权出让的主体资格，无权签订该协议。涉案协议的内容实质上用一句话概括为“在约定条件成就时原告必须摘牌否则保证金不退”，这明显是不公平的强制交易，属暗箱操作，明显破坏公平竞争交易，是不正当的，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权》第二条、第十条的规定关于出让国有土地使用权的应当履行的程序性以及原则性规定。被告自认征收土地的成本为达到每亩200万元，却约定了180万元的保底条款，故协议的的内容亦损害了国家利益。依据《中华人民共和国民法总则》第153条的以及《中华人民共和国合同法》的规定，该协议内容具备合同无效的法定情形。综上，原、被告签订的《协议书》应当认定无效，被告应当返还原告保证金并支付利息损失，请求法院依法判决：被告立即返还原告缴纳的保证金200万元并支付相应利息（从2013年7月8日起至实际给付之日止，按照人民银行同期贷款利率计算）；案件受理费由被告承担。

　　被告新抚区政府辩称，1、原、被告签订的行政协议不违反国家强制性法律规定，双方意思表示真实，应认定为合法有效；2、原告违反协议约定，无权要求退还保证金，被告按照双方协议的约定，请示上级政府对该地块两次挂牌出让，在约定的条件成就的前提下，原告没有摘牌，违反了协议的约定，保证金应按约定不予退还，当时原告不摘牌的原因有两个，一个是2013年年末房地产市场走下坡路趋于明显，另一个是原告资金不足。基于这两个原因原告违反了协议约定，据我们了解原告是多人组成的一个联合体进行这块土地的开发；3、原告向人民法院主张权利超过了行政诉讼的起诉期限或民事诉讼的诉讼时效。本案发生是在2013年年末两次挂牌，原告已经得到了土地挂牌出让的相关信息，保证金退还问题的纠纷至今已长达5年之久，原告没有通过任何合法渠道向被告以及司法机关主张权利的期限，原告均已超过了向人民法院取得司法保护的权利的期限，程序上应当驳回原告的起诉；4、被告要求要求原告支付履行保证金的目的为之后合同的顺利进行，原告未依约定参与摘牌应视为违约，被告不应退还200万的履约保证金。

　　原告荣享公司为证明其主张提交如下证据：1、《协议书》、唐会斌出具的《情况说明》，证明：原、被告就永济路地区的土地出让一事签订协议书，约定原告向被告支付履约保证金200万元；2、《个人转账汇款业务受理回单》、征收办出具的《证明》，证明：原告将200万元履约保证金支付给了被告的征收办；3、《国有土地使用权网上挂牌出让公告》两份，分别为（2013）14号、（2014）05号，证明：案涉的地块供地条件为净地，同时（2014）5号的公告载明案涉地块的C号3地块拍卖价格每亩已经超过180万元，经核算是227万元每亩。被告对以上证据均无异议；4、照片八张，证明案涉地块至今没有完全拆迁。

　　被告对证据1、证据2均无异议，对证据3、4的真实性、合法性没有异议，关联性有异议。每亩227万元并非第一次挂牌出让，若是第一次的价格，应当依据协议退还履约保证金。关于是否为净地问题，只有在获得土地使用权之后，原告才有资格主张权利。

　　经过庭审质证，对证据认证如下：因被告对原告提交的证据的真实性均无异议，本院对以上证据的真实性予以采纳。

　　本院经审理查明，被告新抚区政府于2011年至2012年对涉案地块进行征地，2013年7月8日唐会彬代表原告荣享公司（乙方）与被告新抚区政府（甲方）签订了《协议书》，协议中约定：1、乙方在永济路地区土地上市10日之前，先向甲方交纳履约保证金200万元（侯永福名义转款200万元）；2、若该地块上市后，乙方摘牌取得土地开发权，甲方退回收取的乙方200万元履约保证金；3、若该地块上市价格在每亩180万元以下（含180万元），乙方放弃摘牌，视为乙方违约，甲方不退回200万元履约保证金。当日侯永福向征收办转款200万元。原告并未在抚顺市国土资源局（以下简称国土资源局）发布出让公告后参与对涉案土地的摘牌。

　　本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十条规定：市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准。依据以上规定，关于土地使用权的出让应由土地管理部门实施，本案中，国土资源局应为涉案土地使用权出让的实施机关以及价格的确定机关，故被告无权就出让价格与原告进行协商并签订相关协议。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权》第三条规定：招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则。被告于拍卖公告发布之前先行与原告进行协商，使原告于挂牌出让开始之前即了解了涉案土地使用权价格的相关信息，违反了该规定的公开、公平、公正的原则，损害了社会公共利益。综上，涉案协议应认定为无效，200万履约保证金应当予以返还。于此同时，依被告陈述，被告是在2011年-2012年间对涉案土地实施征收，在协议签订前已征收完毕，故被告在征收过程中的成本支出与原告无关。被告继续占有200万履约保证金亦违反公平原则。

　　关于利息给付问题，案涉协议应确定无效，但该协议系原告自愿签订，对自身损失亦存在一定过失，故关于利息部分的诉讼请求不应支持。

　　关于本案是否超过起诉期限一节，因无效合同为自始无效，从合同签订之日起即不具有法律效力，故本案不存在超过起诉期限问题。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、七十五条之规定，判决如下：

　　一、确认被告抚顺市新抚区人民政府与原告抚顺荣享置业有限公司与签订的《协议书》无效；

　　二、被告抚顺市新抚区人民政府于本判决生效之日起30日内返还原告抚顺荣享置业有限公司履约保证金200万元；

　　三、驳回原告抚顺荣享置业有限公司其他的诉讼请求。

　　案件受理费22800元，由被告抚顺市新抚区人民政府负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。

　　审判长　王　昱

　　审判员　陈征南

　　审判员　曹　丹

　　二〇一九年五月二十二日

　　书记员　段学飞

　　来源：行政诉讼与行政合规研究