山东高院判例：人民法院应主动审查起诉期限问题并据以判断是否立案或者继续审理

　　裁判要点

　　当事人提起行政诉讼应当符合的条件包括具有原告资格、明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖、在起诉期限在内等。其中，行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时可能被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生变化不确定，导致社会成本提高，行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，人民法院也应主动进行审查，并据以判断是否立案或者继续审理，即对于行政起诉期限的审查应当贯穿于立案受理和审理阶段，在立案受理阶段发现应当裁定不予立案，如果进入审理阶段则应裁定驳回起诉。

　　裁判文书

　　山东省高级人民法院

　　行  政  裁  定  书（2019）

　　鲁行再15号

　　再审申请人（一审第三人、二审上诉人）刘某生，男，1952年5月6日出生，汉族，住曲阜市。

　　被申请人（一审原告、二审被上诉人）山东某集团总公司，驻所地曲阜市林道路1号。

　　法定代表人唐延俊，董事长。

　　原审被告曲阜市自然资源和规划局（原曲阜市土地矿产管理局、曲阜市国土资源局），住所地曲阜市大同路5号。

　　法定代表人姜玉彬，局长。

　　原审第三人刘某娈，女，1956年8月19日出生，汉族，住曲阜市开发区，系山东某集团总公司原法定代表人刘某海（已去世）之妻。

　　原审第三人刘某宾，男，1980年7月10日出生，汉族，住曲阜市开发区，系山东某集团总公司原法定代表人刘某海（已去世）之子。

　　原审第三人刘某红，女，1978年7月29日出生，汉族，住曲阜市开发区，系山东某集团总公司原法定代表人刘某海（已去世）之女。

　　原审第三人刘某宁，女，1981年5月20日出生，汉族，住曲阜市开发区，系山东某集团总公司原法定代表人刘某海（已去世）之女。

　　山东某集团总公司（以下简称某集团）因诉曲阜市自然资源和规划局（原曲阜市土地矿产管理局、曲阜市国土资源局）土地行政登记一案，一审第三人刘某生不服济宁市中级人民法院（2013）济行终字第82号行政判决，向本院申诉。本院依法受理后，于2019年1月24日作出（2019）鲁行监7号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　一审法院经审理查明：1997年7月15日、8月8日、10月23日，曲阜市人民政府（以下简称曲阜市政府）召集有关人员召开会议并形成会议纪要，研究曲阜市第一棉花加工厂（以下简称一棉厂）与山东某集团总公司（以下简称某集团）带资划转问题。会议议定一棉厂部分职工带一部分土地划转给某集团，划转后这部分职工因不适应某集团的管理模式而出现上访现象，1998年上半年这部分职工重新回到一棉厂，但是带资划转给一棉厂的土地却因某集团建设了地面建筑物而无法返给一棉厂。经过协商，曲阜市供销合作社联合社向曲阜市政府提出申请，申请将一棉厂和曲阜市清源食品饮料有限公司（以下简称清源公司）的部分土地有偿转让给某集团。在该申请的下方由刘灿镇签署意见，意见的内容为“经请示谷市长同意，土地出让金和非耕地转让费只交属济宁市以上部分且出让方和用地方各负担50％；其余曲阜部分各项费用按改制企业有关规定全免。”并且某集团支付了有关土地转让费用，在曲阜市供销合作社联合社提出申请后的第9天即1998年9月16日，刘某海、刘某生以个人名义向曲阜市政府提出购买一棉厂和清源公司的部分土地，在该报告的下方，刘灿镇又签署意见，意见的具体内容为“经谷市长同意，抓紧办理转让手续。”被告原曲阜市土地矿产管理局作出了曲土矿用字[1998]37号《关于曲阜市清源食品饮料有限公司补办用地出让手续的批复》，内容是“一、同意你单位已经批准划拨使用的国有土地5325㎡（折合7.99亩）补办土地使用权出让手续。使用年限为五十年。二、在使用期限内同意土地使用权转让给刘某海、刘某生开发建设不锈钢制品新项目和办公以及工业生产经营配套设施。三、应根据出让合同及国家有关法律、法规的规定使用土地，严格履行国家政策、法规规定的权利义务。”当天，被告还作出了曲土矿用字[1998]38号《关于曲阜市第一棉花加工厂补办用地出让手续的批复》，内容是“一、同意你单位已经批准划拨使用的国有土地22360㎡（折合33.54亩）补办土地使用权出让手续。使用年限为五十年。二、在使用期限内同意土地使用权转让给刘某海、刘某生开发建设不锈钢制品新项目和办公以及工业生产经营配套设施。三、应根据出让合同及国家有关法律、法规的规定使用土地，严格履行国家政策、法规规定的权利义务。”另查明，2007年刘某生向山东省高级人民法院提起返还财产纠纷一案，山东省高级人民法院（2007）鲁民一初字第15号民事判决认定“某集团是根据山东省体改委的批复，以曲阜市幕墙安装公司为核心，以曲阜市新型建材玻璃厂等3家企业为紧密层，联合有关企业组建而成的，公司为自主经营、独立核算、自负盈亏、依法纳税的集体性质经济实体。”该判决驳回了刘某生的诉讼请求。2011年5月31日，某集团提起行政诉讼，请求依法撤销被告曲阜市政府为刘某海、刘某生颁发的曲国用（98）字第081906270350号国有土地使用证，曲阜市人民法院以原告不具备主体资格为由驳回了某集团的起诉。某集团不服向济宁市中级人民法院提起上诉，济宁市中级人民法院于2012年4月25日以（2012）济行终字第31号行政裁定撤销曲阜市人民法院（2011）曲行初字第43号行政裁定，并指令曲阜市人民法院继续审理。2012年8月9日，某集团提起本案诉讼，请求撤销涉案批复。2012年9月26日济宁市中级人民法院裁定本案由微山县人民法院管辖。

　　一审法院认为，被诉批复是由原曲阜市土地矿产管理局作出的，曲阜市政府不是作出被诉行政行为的机关，第一被告曲阜市政府不是本案适格的被告，原告起诉曲阜市政府属于起诉人错列被告，原告在开庭后提出申请要求撤回对曲阜市政府的起诉，法院已依法予以准许。原告某集团是依法成立的具有独立法人资格的集体性质经济实体，在1997年曲阜市政府的几次会议纪要中均明确某集团为该企业与一棉厂带资划转的主体，曲阜市供销合作社联合社也向曲阜市政府提出申请，申请将一棉厂和清源公司的部分土地有偿转让给某集团使用，某集团为此支付了土地转让费用，该转让的土地使用权正是被诉批复所涉及的土地使用权，某集团与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，因此某集团是本案适格的原告。被告原曲阜市土地矿产管理局在作出被诉批复后并没有向本案原告送达，被告及第三人没有提供能够证明原告起诉超过起诉期限的证据，原告知道或者应当知道被诉具体行政行为之日应认定为2011年7月1日，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，本案原告的起诉并没有超过起诉期限。被诉具体行政行为虽然形式上定名为批复，但该批复却不是在行政机关内部运作的文件；该批复的内容对本案原告的权利义务产生了实际的影响，侵犯了原告的合法权益，内容具有可诉性，被诉批复属于人民法院行政诉讼的受案范围；同意将划拨土地使用权依法办理出让手续是法律法规赋予国土资源部门的法定职权，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的规定，被告可以依法批准划拨土地使用权通过合法渠道进行转让，但同意已经划拨使用的国有土地补办土地使用权出让手续时，直接指定转让给具体受让者并不是国土资源部门的法定职权，被诉批复第二条明确“在使用期限内同意土地使用权转让给刘某海、刘某生开发建设不锈钢制品新项目和办公以及工业生产经营配套设施”没有法律依据，而且被诉批复是在刘某海、刘某生没有同土地使用权转让单位签定协议、没有对土地进行评估、没有进行地籍调查、没有交纳土地转让金的情况下，被告仅凭刘某海、刘某生于1998年9月16日书写的申请及有关人员在该申请上的签字而于当天作出了同意转让给刘某海、刘某生个人使用的。综上所述，被诉批复的第二条不仅没有法律依据而且没有事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、4目之规定，判决撤销被告原曲阜市土地矿产管理局作出的曲土矿用字[1998]37号《关于曲阜市清源食品饮料有限公司补办用地出让手续的批复》、38号《关于曲阜市第一棉花加工厂补办用地出让手续的批复》的第二条内容，即“在使用期限内同意土地使用权转让给刘某海、刘某生开发建设不锈钢制品新项目和办公以及工业生产经营配套设施”。案件受理费50元由被告承担。

　　刘某生不服，提起上诉。二审法院认为，本案各方当事人争议的焦点主要有三点：一是本案被诉批复是否属于行政诉讼受案范围；二是原告起诉时是否已经超过起诉期限；三是被诉批复第二条应否予以撤销。

　　关于第一个焦点问题，原审被告作为政府土地管理部门，根据法律规定的权限具有行使依法批准原划拨土地使用权补办出让手续的职权，被诉批复系其作出的行政行为，该批复第一条即为同意清源食品饮料公司和棉花加工厂补办土地使用权出让手续，第二条还同时指定了土地转让的受让方为刘某生和刘某海，该条既限制了食品饮料公司和棉花加工厂在二级市场的土地使用权转让的权利，又侵犯了其他单位、组织或个人依法通过转让取得涉案土地使用权的权利，该行政行为作出后对相关利害关系人的权利义务产生了实际影响，故本案被诉行为属于行政诉讼的受案范围。从本案查明的事实看，涉案土地上的房屋及其他设施是某集团所建，土地一直由某集团实际占有使用，转让前后也是某集团支付了大部分的土地转让款，供销社申请减免有关费用的申请也是写的转让给某集团，据此可以认定被诉批复对某集团的权利义务产生了实际影响，某集团就该批复提起行政诉讼并无不当，属于人民法院行政诉讼受案范围。最高法院(2005)行他字第12号批复规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼，从上述规定也可以认定被诉批复具有可诉性。上诉人关于被诉批复不属于行政诉讼受案范围的上诉理由不能成立，不予支持。

　　关于第二个焦点问题，原审被告认可未将批复内容告知过被上诉人某集团，故应自某集团知道批复内容之日起计算起诉期限，目前有证据证明某集团知道批复内容的时间为2011年7月1日，至某集团起诉时并未超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限。上诉人关于已经超过起诉期限的上诉理由不当，不予支持。

　　关于第三个焦点问题，原审判决对批复第二条予以撤销的理由充分，首先，法律法规规定土地管理部门可以批准土地使用权由划拨变为出让，补办出让手续，也规定了可以依法批准划拨土地使用权通过合法渠道进行转让，但没有规定土地管理部门可以在批复中直接指定土地使用权的受让者，被诉批复第二条“在使用期限内同意土地使用权转让给刘某海、刘某生开发建设不锈钢制品新项目和办公以及工业生产经营配套设施”没有法律依据，违反了行政机关职权法定的原则；其次，被诉批复作出时，刘某海、刘某生与食品饮料公司及棉花加工厂尚未签订转让合同，也没有食品饮料公司及棉花加工厂的申请，仅凭刘某海、刘某生的申请及有关人员的签字即于当天作出同意转让给刘某海、刘某生土地使用权，缺乏事实依据。故原审判决将被诉批复第二条予以撤销并无不当。判决驳回上诉，维持原判。

　　刘某生申请再审称申请事由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，请求撤销一、二审法院判决，由被申请人承担诉讼费用。理由如下:一、被申请人的起诉已经超过法律规定的起诉期限，一、二审法院判决认定事实、适用法律确有错误。涉案批复作出的时间为1998年9月16日，而被申请人起诉时间为2012年8月9日，距批复时间长达14年之久，原审法院认为被申请人至2011年7月1日才知道批复内容，属于事实认定及适用法律错误。二、本案所争议的批复的内容不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围；申请人和刘某海是通过土地转让取得了曲国用(98)字第081906270350号国有土地使用证，与被诉的两个批复没有关系。两个批复不具有强制力，也没有对被申请人的权利义务产生实际影响。请求依法再审，维护申请人的合法权益。

　　某集团答辩称，原审法院判决适用法律法规明确，应依法予以维持，驳回申请人的再审请求。原审法院认定被申请人的起诉不超过起诉期限符合法律规定。被申请人于2008年得知被诉具体行政行为后，多次向曲阜市国土资源局提出书面或口头更正申请，曲阜市国土资源局一直答复予以更正，直到2011年6月才告知被申请人通过诉讼来解决。被申请人是因为不属于自身原因耽误的起诉，符合行政诉讼法司法解释（旧）第四十三条规定的情形。本案被诉行政行为涉及不动产，未超过20年的最长起诉期限。37、38号批复的撤销必然导致涉案土地证的撤销。

　　双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院再审认定的事实与原审法院基本一致。

　　本院另查明，根据已经生效的山东省高级人民法院（2007）鲁民一初字第15号民事判决查明的事实，某集团为自主经营、独立核算、自负盈亏、依法纳税的集体性质经济实体，自1994年至2001年刘某海担任该企业法定代表人，自2001年至2006年刘某生担任该企业法定代表人，自2006年起唐延俊为法定代表人。

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起行政诉讼应当符合的四项条件，即具有原告资格、明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。但是，根据行政诉讼法及司法解释的规定，行政诉讼中的起诉条件还应包括起诉期限在内。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时可能被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生变化不确定，导致社会成本提高，行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，人民法院也应主动进行审查，并据以判断是否立案或继续审理。根据当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第六项的规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。当时有效的的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项亦作了相同的规定。可见，对于行政诉讼起诉期限应当作为起诉条件进行审查，司法解释的制度安排并未发生变化，即对于行政起诉期限的审查应当贯穿于立案受理和审理阶段，在立案受理阶段发现应当裁定不予立案，如果进入审理阶段则应裁定驳回起诉。目前的行政诉讼法律及司法解释中均没有关于法院对行政起诉期限不应主动审查的规定。

　　根据当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年;第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。上述两条司法解释规定的关系应当是：在当事人自始至终不知道行政行为的内容的情况下，适用第四十二条规定的最长起诉期限；在最长起诉期限内，当事人知道或者应当知道行政行为内容，但不知道诉权和起诉期限的，应当适用第四十一条第一款规定。本案中被诉的行政行为系1998年9月16日原曲阜市土地矿产管理局作出的涉案批复。2012年8月9日某集团提起本案行政诉讼，请求撤销该批复。人民法院首先应当对某集团的起诉是否超过法定起诉期限予以审查。判断某集团提起本案诉讼是否超过起诉期限，必须结合某集团的历史发展进程，对企业法定代表人的个人行为和企业法人的职权行为加以区分，即对申请办理涉案土地批复及、办理土地使用权证及后续支付土地转让金的行为，分别属于个人行为还是企业法人行为予以审查。

　　根据已经生效的山东省高级人民法院（2007）鲁民一初字第15号民事判决查明的事实，某集团自成立起就作为居委会所属的集体企业，期间法定代表人虽然几次变更，但企业法人性质并未因法定代表人变更而改变。本案中，原曲阜市土地矿产管理局根据刘某海、刘某生个人名义提出的土地使用权转让申请作出涉案批复，某集团不是涉案批复的当事人，且原曲阜市土地矿产管理局亦没有提交证据证明涉案批复已经送达某集团。因此，原审法院认为在涉案批复作出时作为企业法人的某集团没有证据证明收到了涉案批复，并无不当。但是，根据清源公司、一棉厂出具的证明材料，及某集团在原审中提交的有关土地转让金的付款凭证、对账单等证据均证明，自1998年至2002年某集团分若干次将涉案土地转让金支付给原土地使用权人清源公司、一棉厂。虽然刘某海、刘某生系以个人名义提出的土地使用权转让申请，也以个人名义办理了涉案土地使用权证，但是涉案土地转让金系由某集团对外支付，该支付土地转让金的行为系企业法人行为。作为时任某集团法定代表人的刘某海，同意某集团对外支付相应的土地转让金，是其代表某集团履行职责的职务行为，并非其个人行为。在企业法定代表人已经实际知道涉案批复存在的情况下，作为企业法人的某集团对外支付土地转让金之日起，即已知道涉案土地批复存在的事实。

　　退一步说，即使认定某集团在对外支付土地转让金之日起仍不知道涉案土地批复存在的事实，但申请人刘某生于2007年向山东省高级人民法院起诉某集团的创办人曲阜市鲁城街道北关办事处社区居民委员会（以下简称居委会）及某集团的承包人唐延俊返还财产纠纷一案时，申请人向法庭提交了证据十四“曲（98）字081906270350《国有土地使用权证》”复印件，以证明涉案土地使用权人是刘某海、刘某生，并证明该土地系二人出资购买，而不是政府划转。在该案民事诉讼中，虽然居委会对该证据因系复印件而不予质证，但山东省高级人民法院生效民事判决认为“虽然刘某生没有提交原件，但根据居委会当庭表示的‘申请撤销’的意思表示，其并未也没有证据否定该土地证的真实性，故本院对该证据的真实性予以确认。”由此，根据生效判决认定的事实，亦应认定某集团在该民事诉讼中已经知道涉案土地使用权证及相关批准办理土地证有关材料存在的事实。该民事判决于2008年发生法律效力后，某集团并没有对涉案土地使用权证及相关批准办理土地证的有关批复提起诉讼，直到2012年8月9日才提起本案诉讼请求撤销涉案批复，显然已经超过了法定的2年起诉期限且无正当理由，应当裁定驳回起诉。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，只有因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间才不计算在起诉期限内。所谓“不属于其自身原因耽误起诉期限”，是指在有效起诉期限内，基于地震、洪水等客观原因无法起诉而耽误的期间，或者基于对有关国家机关答应处理涉案争议的信赖，等待其处理结果而耽误的期间。因放弃法定起诉救济权利申诉上访等原因耽误法定起诉期限的，均不属于依法应当扣除起诉期限的情形。本案中，某集团并未提交其基于对有关国家机关答应处理涉案争议的信赖，等待其处理结果而耽误起诉的证据。相反，某集团在本案及另案答辩状中均认可2008年底知道被诉行政行为后通过书面或口头形式，多次向曲阜市国土资源局提出异议，将涉案土地使用权变更至某集团名下，但曲阜市国土资源局未予变更，而是告知其提起行政诉讼。由此可见，某集团提起本案诉讼超过法定起诉期限系因自身怠于行使法定起诉救济权利导致。某集团关于因向行政机关主张权利导致超过起诉期限主张，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。

　　综上，申请人刘某生关于某集团提起本案诉讼已经超过起诉期限的申诉理由成立，本院予以支持。某集团主张自2011年7月1日才知道涉案批复的存在，与事实不符，本院不予支持。一、二审法院认为某集团知道批复内容的时间为2011年7月1日，某集团起诉时并未超过起诉期限并对本案进行实体审理，属认定事实不当，适用法律错误，应予纠正。

　　本案申请人与被申请人某集团之间发生纠纷历时已久，发生的各类诉讼也有数起。被申请人某集团提起本案诉讼，实质上是请求解决其与申请人刘某生之间涉案国有土地使用权的权属问题。因某集团未能在法定期限内提起诉讼主张权利，本案依法不能进入实体审理。但是，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国物权法>若干问题的解释（一）》第一条规定，因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理；第二条规定，当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符，其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。依照上述司法解释，某集团与本案申请人之间的不动产权属纠纷可通过其他法律渠道另行寻求救济。

　　综上，一、二审法院判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。再审申请人刘某生申请再审的理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条之规定，裁定如下：

　　一、撤销济宁市中级人民法院（2013）济行终字第82号行政判决；

　　二、撤销微山县人民法院（2012）微行初字第137号行政判决；

　　三、驳回山东某集团总公司的起诉。

　　本案不收取案件受理费，一、二审期间交纳的案件受理费予以退还。

　　本裁定为终审裁定。

　　审  判  长　     韩　勇

　　审  判  员　     王海燕

　　审  判  员　     陈　晖

　　二〇一九年十一月十五日

　　书  记  员　     李　倩

　　来源：行政执法与行政审判

　　来源：鲁法行谈