裁判要点

　　案例1：再审申请人作为专门从事房地产开发的公司，在与大观区政府、花亭路街道办签订案涉投资协议时，已知晓案涉土地为工业用地性质，亦应知晓案涉土地存在无法变更用途的可能及风险，但仍坚持签约，对协议目的不能实现存在一定程度的过失。大观区政府为确保案涉土地顺利完成规划用途变更，多次向安庆市城乡规划局、安庆市国土资源局去函协调案涉土地规划变更事宜，并成立工作组推进项目开发，应认定其已履行相应协议义务，不存在根本违约的情形。原审法院酌定按照40％、60％的比例确定双方责任，并按照中国人民银行同期贷款利率计算再审申请人利息损失，并无明显不当。

　　案例2：永城市人民政府根据其1997年制定的以土地抵付政府所欠工程款的相关政策，作出了大量与本案被诉批复所撤销的土地审批行为相类似的行政行为，且办理了相关的土地使用手续，永城市友谊建筑工程有限责任公司据此取得涉案土地的使用权，具有一定的信赖利益。此外，商丘市人民政府作出被诉批复后并未实际执行，致使永城市友谊建筑工程有限责任公司在涉案土地进行了建设，并实际出售商业住宅，如商丘市人民政府撤销涉案土地审批文件，将会影响大量善意购房人的利益，进而影响交易秩序及公共利益。在此情况下，商丘市人民政府应当通过其他更为妥当的方法处理下级政府相关违法行为，其作出撤销涉案土地审批文件的批复，违反比例原则，确有不当。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）最高法行申13316号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：池州市同晖房地产开发有限公司，住所地安徽省池州市贵池区同晖城市广场****。

　　法定代表人：戴秀海，该公司总经理。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：安庆市同晖投资管理有限公司，住，住所地安徽省安庆市大观区集贤南路**/div>

　　法定代表人：戴秀海，该公司执行董事。

　　以上再审申请人委托诉讼代理人：刘纯洁，北京金诚同达（合肥）律师事务所律师。

　　以上再审申请人委托诉讼代理人：柏云，江苏柏金律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）：安徽省安庆市大观区人民政府，住所地，住所地安徽省安庆市大观区皇冠路大观政务新区iv>

　　法定代表人：潘功发，该县人民政府县长。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）：安徽省安庆市大观区花亭路街道办事处，住所地，住所地安徽省安庆市大观区集贤南路**iv>

　　法定代表人：何霆钧，该街道办事处主任。

　　再审申请人池州市同晖房地产开发有限公司（以下简称池州同晖房产公司）、安庆市同晖投资管理有限公司（以下简称安庆同晖投资公司）因诉安徽省安庆市大观区人民政府（以下简称大观区政府）、安徽省安庆市大观区花亭路街道办事处（以下简称花亭路街道办）行政协议一案，不服安徽省高级人民法院（2019）皖行终1483号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　池州同晖房产公司、安庆同晖投资公司申请再审称，原审采信的证据有误，认定事实不清，适用法律错误。再审申请人有新的证据能够证明被申请人是以商服用地对外招商拍卖，再审申请人是以商服用地价格竞拍取得案涉土地。被申请人负有确保案涉土地性质变更为商服用地的义务，其未能履行义务导致协议无法履行，构成根本违约，应承担全部责任，原审认定再审申请人负有过错责任，承担40%利息损失，损害了再审申请人的信赖利益，没有事实和法律依据。原审法院未对被诉行政行为合法性进行审查，混淆了补救措施与赔偿损失之间的关系，未判决被申请人承担违约责任，未支持再审申请人可得利益损失的赔偿请求，未按同期商业银行贷款基准利率1.3倍计算利息损失，显失公平。综上，请求撤销二审判决、一审判决第五项，维持一审判决第二项，变更一审判决第三项为“被申请人赔偿申请人利息损失，截至2015年9月为8727823.46元；2015年10月1日后，以41624900元本金为基数，按照同期商业银行贷款基准利率1.3倍计算直至款清”，判决被申请人赔偿再审申请人可得利益（土地溢价）损失1500万元，本案诉讼费由被申请人承担。

　　本院经审查认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。本案中，因案涉土地性质无法变更为商服用地，导致池州同晖房产公司签订《投资项目协议书》（以下简称案涉投资协议）的目的无法实现，故池州同晖房产公司起诉要求解除案涉投资协议，原审予以支持，并无不当。本案争议焦点在于案涉投资协议解除后，池州同晖房产公司、安庆同晖投资公司的损失认定问题。

　　《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”本案中，对于损失数额的问题，安庆市审计局已作出审计报告，认定截至2015年9月项目费用成本为41624900元，利息为8727823.46元。鉴于双方当事人均对安庆市审计局的资质、审计程序、审计方法等未提出异议，故原审法院以该审计结论作为定案依据，并无不当。

　　（一）关于预期可得利益损失的问题。可得利益损失一般是当事人所期望在合同全面履行以后可以实现和取得的财产权利。本案中，案涉投资协议约定的项目仅开展了前期土地使用权竞买及周边拆迁整理工作，尚未进行实际施工建设，将来是否盈利具有很强的不确定性，故池州同晖房产公司、安庆同晖投资公司主张的预期可得利益损失1500万元，没有事实和法律依据，原审未予支持，并无不当。

　　（二）关于利息损失的过错责任承担问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《安徽省城乡规划条例》的规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。其中，设区的市城市规划区内的城乡规划工作由设区的市人民政府城乡规划主管部门统一管理。据此，大观区政府及花亭路街道办并不具有编制、修改所在城市总体规划的权力，亦不具有改变案涉土地性质的法定职权。双方在签订案涉投资协议时，亦未就办理土地用途变更登记、责任主体等事项作出明确约定。因此，再审申请人主张被申请人负有确保案涉土地性质变更为商服用地的义务，没有事实和法律依据。

　　再审申请人作为专门从事房地产开发的公司，在与大观区政府、花亭路街道办签订案涉投资协议时，已知晓案涉土地为工业用地性质，亦应知晓案涉土地存在无法变更用途的可能及风险，但仍坚持签约，对协议目的不能实现存在一定程度的过失。大观区政府为确保案涉土地顺利完成规划用途变更，多次向安庆市城乡规划局、安庆市国土资源局去函协调案涉土地规划变更事宜，并成立工作组推进项目开发，应认定其已履行相应协议义务，不存在根本违约的情形。再审申请人主张被申请人未能履行约定义务，构成根本违约，应承担全部责任，没有事实和法律依据。原审法院酌定按照40％、60％的比例确定双方责任，并按照中国人民银行同期贷款利率计算再审申请人利息损失，并无明显不当。

　　因案涉土地不符合《安庆市人民政府办公室关于有偿收回闲置土地的指导意见》规定的闲置土地有偿收回补偿标准，再审申请人关于应按照该指导意见以同期商业银行贷款基准利率1.3倍计算利息损失的请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。

　　综上，池州同晖房产公司、安庆同晖投资公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回池州市同晖房地产开发有限公司、安庆市同晖投资管理有限公司的再审申请。

　　审判长  　汪　斌

　　审判员　  聂振华

　　审判员  　梁　爽

　　二〇二一年五月六日

　　法官助理  马鹏云

　　书记员      王绍莹

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申1727号

　　再审申请人（一审被告、二审被上诉人）商丘市人民政府，住所地河南省商丘市睢阳路政府前街1号。

　　法定代表人张建慧，该市人民政府市长。

　　委托诉讼代理人张璐，该市人民政府法制办工作人员。

　　委托诉讼代理人韩翔，商丘市国土资源局工作人员。

　　再审被申请人（一审原告、二审上诉人）永城市友谊建筑工程有限责任公司，住所地河南省永城市岳山西路33号。

　　法定代表人张学敏，该公司董事长。

　　委托诉讼代理人赵立，河南正剑律师事务所律师。

　　商丘市人民政府因永城市友谊建筑工程有限责任公司诉其行政批复一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终1215号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　商丘市人民政府向本院申请再审称：一、再审被申请人的起诉超过法定起诉期限。再审申请人作出商政文[2004]181号批复的时间为2004年11月29日，而再审被申请人直到2015年12月9日才提起诉讼，已经超过5年最长起诉期限，其起诉应当依法予以驳回。二、二审法院认为再审申请人选择性执法、影响善意购房人的利益主要证据不足。再审申请人对其他单位的违规取得用地审批手续是否予以撤销、何时撤销，均属于再审申请人的管理职权，同样考虑信赖利益和公共利益等因素。再审被申请人诉称永城市人民政府对其发文,以土地抵付工程款的发生时间为2002年,与其他单位以土地抵付工程款取得用地审批的情形不同,不存在同等情况未同等对待的情况。有关影响善意购房人利益的结论更是缺乏事实依据。三、二审判决未对永城市政府以土地抵付工程款行为的违法性作出认定，反而认定再审申请人存在选择性执法，违背平等原则，据此撤销商政文[2004]181号批复，适用法律错误。永城市政府采取化整为零的方式，批准征地面积达47.88亩，其不具备批准征用涉案土地的职权，该批准文件无效。四、二审法院放弃适用有效的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订），直接适用平等原则、利益衡量原则、比例原则等法律原则作出判决，不符合行政诉讼法律适用的原理。请求：撤销二审判决，维持一审判决。

　　本院经审查认为：关于起诉期限问题。根据当时生效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，永城市友谊建筑工程有限责任公司称其于2015年7月上访过程中才得知被诉批复的内容，其于2015年12月提起本案诉讼，并未超过20年的最长法定起诉期限。再审申请人主张永城市友谊建筑工程有限责任公司超过起诉期限，但并未提供确凿证据予以证明，本院不予支持。

　　关于被诉商政文[2004]181号批复是否应当被撤销的问题。1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》规定县级人民政府享有一定的征地审批权限，永城市人民政府根据其1997年制定的以土地抵付政府所欠工程款的相关政策，作出了大量与本案被诉批复所撤销的土地审批行为相类似的行政行为，且办理了相关的土地使用手续，永城市友谊建筑工程有限责任公司据此取得涉案土地的使用权，具有一定的信赖利益。此外，从本院了解的情况看，商丘市人民政府作出被诉批复后并未实际执行，致使永城市友谊建筑工程有限责任公司在涉案土地进行了建设，并实际出售商业住宅，如商丘市人民政府撤销涉案土地审批文件，将会影响大量善意购房人的利益，进而影响交易秩序及公共利益。在此情况下，商丘市人民政府应当通过其他更为妥当的方法处理下级政府相关违法行为，其作出撤销涉案土地审批文件的批复，违反比例原则，确有不当。二审法院撤销一审判决，撤销商丘市人民政府作出的商政文[2004]181号批复的判决，适用法律正确。

　　综上，再审申请人商丘市人民政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人商丘市人民政府的再审申请。

　　审判长　  阎　巍

　　审判员  　仝　蕾

　　审判员　  李小梅

　　二〇一九年三月二十七日

　　法官助理  朱瑞强

　　书记员      曲飘原

来源：鲁法行谈