河南高院裁判：拆迁补偿协议的签订及履行未导致不动产物权变动，不适用20年最长起诉期限

　　【裁判要旨】

　　1.拆迁补偿协议的签订及履行未导致不动产物权变动，不适用20年最长起诉期限

　　依据《行政诉讼法》第四十六条，因不动产提起的行政诉讼适用20年最长起诉期限的前提是行政行为直接导致不动产物权变动。本案被诉行政行为系拆迁补偿协议的签订及履行，其本质为行政协议项下的补偿安置行为，未直接创设或消灭不动产物权，不适用20年最长起诉期限。

　　2.拆迁补偿以“户”为单位实施，无需与每位共有人单独签约

　　拆迁补偿以“户”为单位实施，由户主代表家庭签订协议并领取费用。征收部门无需与每位共有人单独签约，以户为单位由户主签订协议符合行政效率原则，且不违反法律强制性规定。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国河南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）豫行终399号

　　上诉人（一审原告）李某，女，汉族。

　　上诉人（一审原告）L（李某甲），女。

　　二上诉人共同委托代理人范玉顺，北京天元（郑州）律师事务所律师。

　　二上诉人共同委托代理人冯帅，北京天元（郑州）律师事务所律师。

　　被上诉人（一审被告）郑州市某人民政府。

　　法定代表人符某，区长。

　　委托代理人赵某,郑州市某办事处工作人员。

　　委托代理人张俊杰，河南堃源律师事务所律师。

　　被上诉人（一审被告）郑州市某办事处。

　　法定代表人胡某，主任。

　　委托代理人刘某,郑州市某办事处工作人员。

　　委托代理人叶延芳，河南佑嘉律师事务所律师。

　　一审第三人李某乙，男，汉族。

　　委托代理人李星泽，河南陆达律师事务所律师。

　　委托代理人柴云斐，河南陆达律师事务所律师。

　　一审第三人郑州市某村民委员会。

　　法定代表人陈某，主任。

　　委托代理人王某，该村民委员会工作人员。

　　委托代理人王士伟，河南千盈律师事务所律师。

　　上诉人李某、L（李某甲）因诉被上诉人郑州市某人民政府（以下简称某政府）、郑州市某办事处（以下简称某办事处）和一审第三人李某乙、河南省郑州市某村民委员会（以下简称某村委会）行政协议一案，不服中华人民共和国河南省郑州市中级人民法院（2024）豫01行初593号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人李某及二上诉人共同委托代理人范玉顺、冯帅，被上诉人某政府的委托代理人赵某、张俊杰，被上诉人某办事处的出庭应诉负责人牛某,委托代理人刘某、叶延芳，一审第三人李某乙的委托代理人李星泽、柴云斐，一审第三人某村委会的委托代理人王某、王士伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　李某、L（李某甲）一审诉讼请求：1.撤销某政府就某村第五村民组17号房屋的搬迁补偿安置与李某乙签订的编号为12-005号的《金水区陈砦村连片改造项目搬迁补偿安置协议书》及编号为12-005号的《某区某村连片改造项目搬迁补偿安置补充协议书》；2.判令某政府就某村第五村民组17号房屋的搬迁补偿安置与李某、李某乙、L（李某甲）重新签订搬迁补偿安置协议和搬迁补偿安置补充协议书；3.判令某政府和李某乙向李某、L（李某甲）退还被李某乙已领取的过渡费。

　　一审法院经审理查明：李某丙、陈某甲系夫妻关系，二人共生育三个子女，分别为长女李某某（即李某，其于2004年12月28日更名为李某）、长子李某乙、次女L（李某甲）。李某丙于2003年1月15日去世,陈某甲于2021年5月12日去世。

　　1998年7月3日，郑州市金水区土地管理局为位于某村第五村民组17号的宅基地制作编号为金土集建（1998）字第025564号的《集体土地建设用地使用证》，载明：土地使用者为李某丙，地址为庙李镇某村，用地面积167平方米，用途为宅基地，多余的62.5平方米土地作为承包使用。该宅基地的原户主为李某丙，2014年12月12日变更为李某乙。2013年4月18日,李某乙将其户口迁入郑州市金水区庙李镇陈砦村5队17号，成为户主。

　　为加快新型城镇化建设步伐，进一步改善村庄居住环境，指挥部制定了《某区某城中村改造项目搬迁补偿安置方案》，载明:“一、搬迁改造范围：陈砦城中村改造范围为陈砦村村域范围……三、村民宅基地房屋的补偿安置办法。宅基地上的建筑物以金水区陈砦城中村改造项目指挥部委托有资质的房屋测量公司，会同陈砦村村委会普查测量的数据为准……四、过渡费标准及发放办法。（一）按照每处宅基地的应安置房屋建筑面积每月每平方12元人民币的标准发放。（二）过渡费发放自搬迁户空房验收合格……五、搬迁补助及奖励办法。（一）搬迁补助费。每处宅基地因搬迁引发的……（二）搬迁奖励费。为鼓励被搬迁人积极搬迁,以宅基地为单位……每处宅基地给予70000元人民币的搬迁奖励……六、安置房面积差的处理办法。以宅基地为单位….…七、费用兑付办法。签订协议并搬空房屋后，户主凭户口本、身份证、水电费缴费单及《空房验收单》领取拆工补助费和奖励费、搬迁补助费和奖励费及首次过渡费……”

　　2016年7月26日，李某乙（乙方）与指挥部、某办事处（甲方）签订5号补偿安置协议。该协议约定了搬迁范围（乙方房屋位于某村第五村民组17号），补偿安置办法（乙方合法宅基地范围内三层以下的框架或砖混结构建筑物建筑面积501平方米，选择产权调换为建筑面积501平方米的安置房；其他附属物补偿），过渡费及发放办法，搬迁补助费及奖励等内容。

　　同日，李某乙（乙方）与指挥部、某办事处（甲方）签订5号补偿安置补充协议。该补充协议对前述协议的补偿安置办法、过渡费及发放办法等进行了调整。

　　2011年11月7日，郑州市人民政府所作《郑州市城中村改造管理办法》（郑政文（2011）258号）第七条规定:“各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作……”案涉指挥部是由某政府成立的。

　　一审法院认为：本案的争议焦点为：李某、L（李某甲）提起本案诉讼是否超过了法定起诉期限；某办事处和某政府是否为本案适格被告；5号补偿安置协议和5号补偿安置补充协议应否撤销；应否判令某政府与李某、L（李某甲）、李某乙重新签订补偿安置协议；某政府和李某乙应否向李某、L（李某甲）退还李某乙已经领取过的过渡费。

　　关于李某、L（李某甲）起诉是否超期问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，5号补偿安置协议和5号补偿安置补充协议均签订于2016年7月26日,涉案房屋也于签约后拆除，且《某区某城中村改造项目搬迁补偿安置方案》及安置标准均是公开的，2023年8月26日L（李某甲）出具的有继承委托书和遗产继承份额转增协议，出具有视频录像，2023年3月20日李某与李某乙共同签署《某嘉苑更换房屋确认登记表》，李某乙将分得的1号楼1单元2204号安置房赠与李某的女儿齐某，上述事实足以证明李某、L（李某甲）知道或者应当知道李某乙所签补偿安置协议的存在及其大体内容，而李某、L（李某甲）直至2024年9月30日才提起本案诉讼，明显超过了起诉期限。

　　关于某办事处和某政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十五条规定:“...市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《郑州市城中村改造管理办法》第七条规定:“各区人民政府是各辖区城中村改造的主体,负责本辖区内的城中村改造工作….”本案中，某政府成立指挥部，制定《金水区某城中村改造项目搬迁补偿安置方案》，组织实施某城中村改造项目搬迁补偿安置工作，某办事处作为某政府的派出机关，与指挥部一同作为甲方，与李某乙签署5号补偿安置协议和5号补偿安置补充协议，根据上述规定，签约行为应视为某政府的行政行为，其后果依法应由某政府承担，故某办事处不是本案的适格被告，某政府是本案的适格被告。

　　关于5号补偿安置协议和5号补偿安置补充协议应否撤销，应否判令某政府与李某、L（李某甲）、李某乙重新签订补偿安置协议问题。根据本院查明的事实，补偿安置主体权属认定按照“一宅一户”原则。上述协议于2016年7月26日签订时，虽然陈某仍在世，但案涉房屋的户主于2014年12月12日起已变更为李某乙。且根据《某区某城中村改造项目搬迁补偿安置方案》第七条的规定以及郑州市城中村改造的通行做法，均是与宅基地上的户主签订搬迁补偿安置协议，故案涉房屋的户主李某乙有资格代表该户签订拆迁补偿安置协议及领取相应的过渡费、补助费、奖励费等。某政府无义务对宅基地户内所有成员或相关人员就补偿安置权益的继承或分割问题进行处理,或者在签约时就直接与全部户内成员或可能的全部权利人共同签订协议。指挥部、某办事处与案涉房屋的户主李某乙签订上述两份协议并无不当，不存在法定可撤销的情形。李某、L（李某甲）关于撤销上述两份协议，判令某政府与李某、L（李某甲）、李某乙重新签订补偿安置协议及补充协议，某政府向李某、L（李某甲）退还李某乙已经领取过的过渡费的主张不成立，不予支持。

　　关于李某乙应否向李某、L（李某甲）退还李某乙已经领取过的过渡费问题。李某乙签署上述两份协议合法有效，不具有可撤销的法定情形。《某区某城中村改造项目搬迁补偿安置方案》载明：“四、过渡费标准及发放办法。（一）按照每处宅基地的应安置房屋建筑面积每月每平方12元人民币的标准发放。……”李某乙作为案涉房屋的户主,代表案涉家庭户的整体利益签订涉案两份协议，不只是代表李某乙本人利益。涉案两份协议亦未从法律上将拆迁安置补偿利益仅分配给李某乙一人所有。李某、L（李某甲）诉请判令某政府和李某乙退还李某乙已经领取过的过渡费缺乏事实根据和法律依据，不予支持。至于该部分利益如何分配，李某、L（李某甲）可与李某乙协商解决,协商不成的，可依法提起民事诉讼。

　　综上，李某、L（李某甲）的诉讼请求不能成立,依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李某、L（李某甲）的诉讼请求。

　　李某、L（李某甲）不服一审判决，向本院上诉称：1.上诉人起诉并未超过法定起诉期限。上诉人于2024年4月10日通过法院调查令获取案涉协议方知行政行为内容；2024年9月23日继承纠纷一审判决认定争议属行政诉讼范畴时，方知权利被侵害。案涉宅基地及房屋系不动产，应适用20年最长起诉期限。2.一审认定事实错误。李某乙城市户口违规迁入陈砦村，未经共有人同意自封户主。3.案涉协议应撤销。某政府未查明宅基地共有权属（李某丙、陈某甲及四子女均为共有人），单独与李某乙签约侵害其他共有人权益。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。

　　某政府答辩称：1.本案起诉已超过法定起诉期限。2.根据一户一宅原则，李某乙及其父母等在案涉宅基地上入户并居住的全部家庭成员均为该宅基地的使用权人，其父去世后城改启动，在以宅基地为单位进行补偿安置的情况下，作为案涉宅基地上的户主，其有资格代表家庭成员签订拆迁补偿安置协议,且案涉协议已实际履行，不存在法定可撤销的情形。根据《某区某城中村改造项目搬迁补偿安置方案》第七条规定，案涉宅基地上的户主李某乙有资格代表家庭成员签订拆迁补偿安置协议及领取相应的过渡费。3.即便上诉人认为与李某乙存在财产争议,也系家庭成员内部之间关于补偿权益实现后的分配争议,应当通过协商或民事诉讼的方式予以解决。综上，请求驳回上诉，维持原判。

　　某办事处答辩称：1.本案的适格被告是某政府,某办事处作为被告主体不适格。2.本案起诉已超过法定起诉期限。本案补偿安置协议的签订时间是2016年7月26日，上诉人作为陈某的子女，陈某于2021年5月12日去世，不可能不知道拆迁改造事宜，其于2024年9月25日才提起本案诉讼，明显超过了法定起诉期限。3.李某乙作为案涉宅基地上的户主,其有资格代表家庭成员签订拆迁补偿安置协议，且案涉协议已实际履行，不存在法定可撤销的情形。根据《某区某城中村改造项目搬迁补偿安置方案》第七条规定,案涉宅基地上的户主李某乙有资格代表家庭成员签订拆迁补偿安置协议及领取相应的过渡费。4.上诉人及李某乙均对拆迁安置的补偿标准无异议，对地上附属物拆迁补偿权益的分配不能达成一致，应当通过协商或民事诉讼的方式予以解决。综上所述，请求裁定驳回二原告的起诉请求驳回上诉，维持原判。

　　李某乙述称：1.本案起诉已超过法定起诉期限。二原告的起诉依法应予驳回。2016年上诉人就已经知道李某乙签署补偿安置协议事宜。另外，2023年3月20日，李某乙与李某共同签署《陈砦嘉苑更换房屋确认登记表》，李某乙将分得的1号楼1单元2204号安置房赠与李某的女儿齐佳璎。至迟，李某于2023年3月20日就应当知道李某乙签署了补偿安置协议并已实际履行。2023年8月26日，L（李某甲）向李某乙出具《继承委托书》和《遗产继承份额转赠协议》，至迟L（李某甲）在2023年8月26日签署该《继承委托书》和《遗产继承份额转赠协议》时就应当知道李某乙签署了补偿安置协议。而上诉人于2024年9月25日才提起本案行政诉讼，显然已经超过了法定起诉期限。2.补偿安置协议不存在法定可撤销情形。某村委会出具的《证明》，证明南一街17号现户主为李某乙。李某乙作为案涉宅基地上的户主，签署补偿安置协议、领取拆迁收益符合《某区某城中村改造项目搬迁补偿安置方案》的规定。李某乙作为案涉宅基地上的户主及户上唯一成员，出资建设案涉房屋并对外出租管理直至2016年陈砦村拆迁，李某乙签署补偿安置协议、领取拆迁收益，符合法律、政策的规定及客观事实。3.上诉人不是案涉宅基地户上的家庭成员，不可能成为被拆迁对象。案涉宅基地上的房屋系李某乙出资建设并对外出租管理直至2016年陈砦村被拆迁。李某丙去世后，李某乙作为案涉宅基地使用权人及宅基地上房屋的出资建设人、实际所有权人，继续享有案涉宅基地使用权及四层楼房的所有权，不发生继承。另，在陈某甲的提议下，其与李某分别出具《证明》，同意将某村房屋过户给李某乙，以此确认李某乙对某村房屋享有所有权，不发生继承。后,经有关部门审核同意,李某乙将四层楼房拆除，出资XX万元新建了九层楼房。L（李某甲）在基于对陈砦村房屋为李某乙所有的事实认可的情况下,在意大利通过全程录像出具《遗产继承份额转赠协议》《继承委托书》的形式，确认李某乙对陈砦村拆迁收益享有全部权利。案涉5号补偿安置协议不存在法定可撤销的情形。综上，请求依法裁定驳回李某、L（李某甲）的起诉。

　　某村委会述称：1.某村委会不是本案所涉及搬迁补偿安置协议的法定行政主体，依法不应承担案涉行政协议的任何行政责任。2.上诉人的诉讼请求均不涉及某村委会。3.根据《金水区陈砦村连片改造项目搬迁补偿安置协议书》及《某区某村连片改造项目搬迁补偿安置补充协议书》的实际履行情况，某村委会未参与该两份协议的任何实际履行。

　　本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为：首先，关于起诉期限问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，因不动产提起的行政诉讼适用20年最长起诉期限的前提是行政行为直接导致不动产物权变动。本案被诉行政行为系拆迁补偿协议的签订及履行，其本质为行政协议项下的补偿安置行为，未直接创设或消灭不动产物权，不适用20年最长时效。案涉协议于2016年7月26日签订，第三人李某乙签约后已告知上诉人协议内容；2023年3月20日李某参与签署《陈砦嘉苑更换房屋确认登记表》，明确接受李某乙对2204号安置房的处分；2023年8月26日李某出具《遗产继承份额转赠协议》，明确认可拆迁权益归属李某乙。上述事实足以证明至迟于2023年8月，上诉人已充分知晓协议内容及履行状态，其于2024年9月提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。

　　其次，关于签约主体资格及协议效力。根据《某区某城中村改造项目搬迁补偿安置方案》第七条规定，拆迁补偿以“户”为单位实施，由户主代表家庭签订协议并领取费用。征收部门无需与每位共有人单独签约，以户为单位由户主签订协议符合行政效率原则，且不违反法律强制性规定。案涉房屋的户主于2014年12月12日起已变更为李某乙，故某政府与户主李某乙签订协议的行为合法有效。案涉协议内容未违反《某区某城中村改造项目搬迁补偿安置方案》确定的补偿标准，协议签订前经入户调查、权属确认等程序，不存在法定可撤销的情形。上诉人主张的其他共有人未参与签约问题，实质系家庭内部对拆迁权益分配的民事争议，此类权益分割纠纷应通过民事诉讼解决，不属于行政诉讼审查范围，更不构成否定行政协议效力的理由。

　　综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人李某、L（李某甲）负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　  肖海生

　　审 判 员  　原永杰

　　审 判 员  　张丽敏

　　二〇二五年八月十四日

　　法官助理　  李晶晶

　　书 记 员  　汤超静

　　来源：行政法实务